La teoria della scelta pubblica

La teoria della scelta pubblica sviluppata da James Buchanan e dai suoi seguaci sfida praticamente ogni principio della teoria tradizionale del settore pubblico. Buchanan ha descritto i fondamenti della prospettiva della scelta pubblica nella sua conferenza del Nobel tenuta a Stoccolma, Svezia, nel 1986.4 I disaccordi con la visione mainstream iniziano al livello più elementare, con i presupposti su come si comportano le persone. Secondo Buchanan, la teoria tradizionale presuppone che le persone siano essenzialmente schizofreniche. Sono auto-interessate nella loro vita economica, ma quando si rivolgono al governo nella loro vita politica, diventano improvvisamente altre-interessate e considerano il più ampio interesse sociale o pubblico in termini di efficienza ed equità. Sciocchezze, dicono i sostenitori della scelta pubblica. Le persone non cambiano le loro strisce; rimangono auto-interessate anche nella loro vita politica. Si rivolgono al governo solo perché non possono ottenere ciò che vogliono per se stessi nel mercato, e vedono il governo come un altro luogo per cercare i loro obiettivi. Buchanan si riferisce alle interazioni degli individui con il governo come scambi fiscali, per rispecchiare le motivazioni di interesse personale degli scambi di mercato standard. Usare il governo nel perseguimento dell’interesse personale è visto come del tutto appropriato e legittimo.

La spinta della teoria della scelta pubblica è positiva, non normativa. Buchanan si fa beffe della nozione di un governo idealizzato e benefico che agisce come un agente del popolo nel perseguimento degli obiettivi sociali. Invece, Buchanan sostiene che gli economisti del settore pubblico dovrebbero studiare le attuali istituzioni politiche e governative e determinare se esse danno al popolo ciò che vuole. Il test dell’efficienza del governo in questa vena positiva è semplicemente quanto bene il governo serve l’interesse personale di ogni persona. La piena efficienza richiede l’unanimità nel processo decisionale democratico, perché solo allora nessuno perderà come risultato di qualsiasi politica di governo. Questo è quanto di più “efficiente” il governo possa essere nell’aiutare le persone ad ottenere ciò che vogliono. Si noti che la definizione di efficienza nell’attività politica della scelta pubblica è molto più forte della definizione economica di efficienza come pareto ottimalità, che la prospettiva mainstream usa per giudicare le politiche pubbliche.

La prospettiva della scelta pubblica ha un contenuto normativo, ma è strettamente orientata al processo, interessata solo alle regole che governano l’attività politica. Inoltre, Buchanan sostiene che il contenuto normativo si concentra su un singolo punto nel tempo, alla fondazione di una nazione democratica. Le norme sono incorporate nella costituzione redatta dalla convenzione costituzionale della nazione.

Nel concentrarsi sulla costituzione, Buchanan fu influenzato dall’economista svedese Knut Wicksell, che teorizzò il ruolo legittimo del governo in una società democratica alla fine del diciannovesimo secolo. Fu Wicksell che per primo pensò all’attività di governo in termini di scambi fiscali e che descrisse l’ideale come un consenso unanime per tutte le politiche in ogni momento. Buchanan ammette che richiedere sempre l’unanimità è chiedere troppo; porterebbe alla paralisi. Invece, egli indica la costituzione. Egli sostiene che la legittimità nel governo richiede solo un consenso tra gli autori della costituzione della nazione circa le regole sotto le quali il governo è autorizzato ad operare. Nel disegnare queste regole, i membri della convenzione pensano solo ai loro interessi personali e a quelli dei loro discendenti come li percepiscono. L’accordo unanime alla convenzione costituzionale sulle regole della politica sarebbe l’ideale, anche se Buchanan ammette che un consenso può essere tutto ciò che è possibile.

L’unica prova normativa valida dell’attività di governo in qualsiasi momento dopo la convenzione è la seguente: Le attuali regole che guidano e vincolano l’attività di governo potrebbero essere nate da un accordo alla convenzione costituzionale? Se la risposta è sì, allora le regole attuali sono legittime e la società ha forgiato un legame legittimo tra il popolo e il suo governo. Si noti che le politiche che risultano da queste regole non possono essere valutate direttamente da nessuna norma. In particolare, i risultati delle politiche sono irrilevanti di per sé. Il processo è tutto secondo questo test, cioè la coerenza con le regole auto-interessate concordate alla convenzione costituzionale.

L’analisi normativa delle politiche dopo la convenzione è possibile, ma è limitata ai suggerimenti per la riforma costituzionale e solo se il test normativo fallisce. Le proposte normative prendono la forma di raccomandare cambiamenti nelle regole costituzionali in modo che le persone siano meglio in grado di perseguire i loro interessi personali nei loro scambi fiscali con il governo. Per esempio, Buchanan dubita seriamente che i grandi e prolungati deficit di bilancio federale degli Stati Uniti che sono esistiti nella maggior parte degli anni dall’inizio degli anni ’80 supererebbero il suo test costituzionale normativo a causa del danno che potrebbero infliggere alle generazioni future. Egli è a favore di un emendamento alla costituzione per il pareggio di bilancio.

Una domanda interessante è se le politiche o le regole ridistributive potrebbero mai ottenere un consenso in una convenzione costituzionale, dato che le ridistribuzioni costringono alcune persone a pagare le tasse a beneficio di altre. Coloro che sono tassati possono ben sentire che non stanno ottenendo ciò che vogliono dai loro scambi fiscali. Buchanan crede che il consenso potrebbe essere raggiunto se i redattori della costituzione scegliessero di considerare il benessere delle generazioni future e fossero disposti a vedere il futuro attraverso un velo di ignoranza. L’idea è che nessuno può prevedere il futuro, così che nessuno in una convenzione costituzionale può sapere con certezza come se la caveranno i loro discendenti per tutto il tempo. Pertanto, essi possono vedere nel loro interesse stabilire regole che permettano ridistribuzioni di reddito nella possibilità che i loro discendenti possano essere quelli che cadono in tempi difficili. In altre parole, stanno semplicemente permettendo la possibilità di futuri trasferimenti alle loro stesse famiglie.

La prospettiva della scelta pubblica è persuasiva sotto diversi aspetti. L’assunzione di un comportamento politico auto-interessato è istintivamente attraente per gli economisti, e molti comportamenti politici sono chiaramente auto-interessati. L’insistenza sull’analisi delle istituzioni politiche effettive e delle scelte politiche effettive è anche sensata, così come l’attenzione alle regole costituzionali che guidano e vincolano tutta l’attività politica. Tuttavia, la scelta pubblica non ha catturato il giorno tra gli economisti del settore pubblico. Rimane una prospettiva nettamente minoritaria, se il peso della letteratura professionale è una guida accurata.

Forse il mainstream è rimasto fermo contro la sfida della scelta pubblica perché la base normativa della teoria della scelta pubblica è così sottile. La prospettiva della scelta pubblica come articolata da Buchanan manca di qualsiasi chiaro senso di buona cittadinanza o empatia, qualità che molte persone credono siano ingredienti essenziali per una società in cui chiunque vorrebbe vivere. Un’attenzione ristretta alle regole costituzionali auto-interessate potrebbe non essere sufficiente a sostenere una teoria economica normativa completa del settore pubblico. In ogni caso, la maggioranza degli economisti apparentemente vuole giudicare direttamente i risultati di specifiche politiche governative e farlo in termini di criterio di efficienza pareto e di norme di equità comunemente accettate come le pari opportunità o l’equità orizzontale. Più in generale, l’attività di governo motivata interamente dall’interesse personale semplicemente non ha il fascino normativo dell’attività di governo motivata dall’interesse pubblico all’efficienza e all’equità.

È improbabile che la battaglia tra la scelta pubblica e gli economisti tradizionali venga decisa su basi empiriche perché esistono ampie prove a sostegno di entrambe le parti. Due riflessioni pubblicate da Joseph Stiglitz e Joel Slemrod sono istruttive.5

Stiglitz, un premio Nobel, ha contribuito tanto quanto qualsiasi economista alla teoria tradizionale del settore pubblico negli ultimi 50 anni. Quando gli è stato chiesto di riflettere sui suoi anni al Council of Economic Advisors, ha risposto con un documento che descrive il motivo per cui il governo ha tanta difficoltà ad attuare politiche che sono così chiaramente vantaggiose dal punto di vista del mainstream. Il problema in poche parole, secondo Stiglitz, è che troppi funzionari governativi si comportano come diceva Buchanan. Perseguono e proteggono i loro interessi personali piuttosto che l’interesse pubblico, ad esempio tenendo segrete le loro informazioni private quando è a loro vantaggio personale farlo. Stiglitz crede che il governo sia enormemente benefico nel complesso, ma non tanto quanto potrebbe esserlo se i funzionari fossero più coerentemente dotati di spirito pubblico.

Joel Slemrod è stato uno dei maggiori contribuenti alla teoria e alla politica fiscale mainstream negli ultimi 35 anni. Recentemente ha ipotizzato che il comportamento civico orientato al prossimo può produrre molto di più di una società più gentile e gentile. Egli indica alcuni studi che mostrano una relazione positiva tra la crescita economica e la prosperità e quello che lui chiama capitale sociale, cose come il grado di fiducia negli altri, la propensione ad obbedire alle regole della società e il comportamento civico. Le variabili del capitale sociale in questi studi sono ottenute tramite sondaggi. Una connessione tra il comportamento civico e diretto verso gli altri e la crescita economica sarebbe una spinta importante per la prospettiva mainstream, se regge a ulteriori analisi.