Theory of Public Choice

Teorin om public choice som utvecklades av James Buchanan och hans anhängare utmanar praktiskt taget alla delar av den vanligaste teorin om offentlig sektor. Buchanan beskrev grunderna för public choice-perspektivet i sin Nobelföreläsning som han höll i Stockholm 1986.4 Oenigheterna med den gängse synen börjar på den mest grundläggande nivån, med antagandena om hur människor beter sig. Enligt Buchanan utgår mainstreamteorin från att människor i grunden är schizofrena. De är egenintresserade i sina ekonomiska liv, men när de vänder sig till regeringen i sina politiska liv blir de plötsligt ointresserade och tar hänsyn till det bredare sociala eller allmänna intresset av effektivitet och rättvisa. Struntprat, säger förespråkarna för offentliga val. Människor byter inte skepnad; de förblir egenintresserade även i sitt politiska liv. De vänder sig till regeringen bara för att de inte kan få vad de vill ha på marknaden, och de ser regeringen som bara en annan möjlighet att uppnå sina egna mål. Buchanan hänvisar till individers interaktioner med regeringen som skatteutbyten, för att spegla de egenintressanta motiveringarna i vanliga marknadsutbyten. Att använda regeringen i strävan efter egenintresse ses som helt lämpligt och legitimt.

Tanken med public choice-teorin är positiv, inte normativ. Buchanan hånar föreställningen om en idealiserad, välgörande regering som agerar som en agent för folket i strävan efter sociala mål. I stället hävdar Buchanan att ekonomer inom den offentliga sektorn bör studera faktiska politiska och statliga institutioner och avgöra om de ger folket vad det vill ha. Testet av regeringens effektivitet i denna positiva anda är helt enkelt hur väl regeringen tjänar varje persons egenintresse. Full effektivitet kräver enhällighet i det demokratiska beslutsfattandet, eftersom det är först då som ingen förlorar på regeringens politik. Detta är så ”effektivt” som regeringen kan vara när det gäller att hjälpa människor att få vad de vill ha. Lägg märke till att public choice-definitionen av effektivitet i politisk verksamhet är mycket starkare än den ekonomiska definitionen av effektivitet som paretooptimering, som mainstreamperspektivet använder för att bedöma offentlig politik.

Public choice-perspektivet har visserligen ett normativt innehåll, men det är strikt processinriktat och handlar endast om de regler som styr politisk verksamhet. Buchanan hävdar dessutom att det normativa innehållet är centrerat kring en enda tidpunkt, vid grundandet av en demokratisk nation. Normerna är inbäddade i den konstitution som utarbetats av nationens konstitutionella konvent.

I samband med att Buchanan fokuserade på konstitutionen påverkades han av den svenske ekonomen Knut Wicksell, som i slutet av 1800-talet teoretiserade om regeringens legitima roll i ett demokratiskt samhälle. Det var Wicksell som först tänkte på regeringens verksamhet i termer av skatteutbyten och som beskrev idealet som ett enhälligt samtycke till all politik vid varje tidpunkt. Buchanan medger att det är för mycket begärt att kräva enhällighet hela tiden; det skulle leda till förlamning. I stället pekar han på konstitutionen. Han hävdar att legitimitet i regeringen endast kräver ett samförstånd mellan dem som utarbetat nationens författning om de regler enligt vilka regeringen tillåts verka. När konventsledamöterna utformar dessa regler tänker de endast på sina egna och sina efterkommandes intressen så som de uppfattar dem. En enhällig överenskommelse vid det konstitutionella konventet om politikens regler skulle vara idealet, även om Buchanan medger att ett samförstånd kan vara allt som är möjligt.

Det enda giltiga normativa testet av regeringens verksamhet vid någon tidpunkt efter konventet är följande: Skulle de nuvarande reglerna som vägleder och begränsar regeringens verksamhet kunna ha uppstått genom en överenskommelse vid det konstitutionella konventet? Om svaret är ja är de nuvarande reglerna legitima och samhället har skapat en legitim länk mellan folket och dess regering. Lägg märke till att den politik som är resultatet av dessa regler inte kan utvärderas direkt med hjälp av några normer. I synnerhet är resultaten av politiken irrelevanta i sig själva. Process är allt enligt detta test, nämligen överensstämmelse med de egenintressanta regler som man enats om vid det konstitutionella konventet.

Normativ politisk analys efter konventet är möjlig, men den är begränsad till förslag till konstitutionella reformer och då endast om det normativa testet misslyckas. Normativa förslag tar formen av att rekommendera förändringar i de konstitutionella reglerna så att människor bättre kan driva sina egenintressen i sina skatteutbyten med regeringen. Buchanan tvivlar till exempel allvarligt på att de stora, långvariga federala budgetunderskott i USA som har funnits under de flesta år sedan början av 1980-talet skulle klara hans normativa konstitutionella test på grund av den skada de skulle kunna åsamka framtida generationer. Han förespråkar en ändring av konstitutionen som innebär en balanserad budget.

En intressant fråga är om omfördelningspolitik eller omfördelningsregler någonsin skulle kunna uppnå konsensus vid ett konstitutionellt konvent, med tanke på att omfördelningar tvingar vissa människor att betala skatt till förmån för andra. De som beskattas kan mycket väl känna att de inte får vad de vill av sina skatteväxlingar. Buchanan anser att konsensus skulle kunna uppnås om författningsmakarna väljer att ta hänsyn till framtida generationers välfärd och är villiga att betrakta framtiden genom en slöja av okunskap. Tanken är att ingen kan förutsäga framtiden, så ingen vid ett konstitutionellt konvent kan med säkerhet veta hur det kommer att gå för deras ättlingar för all framtid. Därför kan de se det som ett egenintresse att fastställa regler som tillåter omfördelning av inkomster på grund av risken att deras ättlingar kan vara de som råkar ut för svåra tider. Med andra ord tillåter de helt enkelt möjligheten till framtida överföringar till sina egna familjer.

Public choice-perspektivet är övertygande i ett antal avseenden. Antagandet om ett egenintressant politiskt beteende är instinktivt tilltalande för ekonomer, och mycket politiskt beteende är helt klart egenintressant. Att insistera på att analysera faktiska politiska institutioner och faktiska politiska val är också förnuftigt, liksom att fokusera på de konstitutionella regler som vägleder och begränsar all politisk verksamhet. Trots detta har public choice inte fått genomslag bland ekonomer inom den offentliga sektorn. Det förblir ett tydligt minoritetsperspektiv, om vikten av facklitteraturen är en korrekt vägledning.

Kanske har huvudfåran stått fast vid utmaningen med public choice eftersom den normativa grunden för public choice-teorin är så tunn. Public choice-perspektivet som Buchanan formulerar det saknar en tydlig känsla av gott medborgarskap eller empati, egenskaper som många människor anser vara viktiga ingredienser för ett samhälle som alla skulle vilja leva i. Ett snävt fokus på egenintresserade konstitutionella regler är kanske inte tillräckligt för att upprätthålla en omfattande normativ ekonomisk teori om den offentliga sektorn. I vilket fall som helst vill majoriteten av ekonomerna uppenbarligen bedöma resultaten av specifik statlig politik direkt och göra det i termer av pareto-effektivitetskriteriet och allmänt accepterade jämlikhetsnormer som lika möjligheter eller horisontell jämlikhet. Mer generellt sett har statlig verksamhet som motiveras helt och hållet av egenintresse helt enkelt inte samma normativa dragningskraft som statlig verksamhet som motiveras av det allmänna intresset av effektivitet och rättvisa.

Kampen mellan public choice och de etablerade ekonomerna kommer troligen inte att avgöras på empiriska grunder, eftersom det finns rikligt med bevis för att stödja båda sidor. Två publicerade reflektioner av Joseph Stiglitz och Joel Slemrod är lärorika.5

Stiglitz, nobelpristagare, har bidragit lika mycket som någon annan ekonom till den allmänna teorin om den offentliga sektorn under de senaste 50 åren. När han ombads att reflektera över sina år vid Council of Economic Advisors svarade han med en artikel där han beskrev varför regeringen har så svårt att genomföra en politik som är så tydligt fördelaktig ur mainstream-perspektivet. Problemet i ett nötskal, enligt Stiglitz, är att alltför många regeringstjänstemän beter sig som Buchanan sa att de skulle göra. De strävar efter och skyddar sina egna intressen snarare än allmänhetens intresse, t.ex. genom att hålla sin privata information hemlig när det är till deras personliga fördel att göra det. Stiglitz anser att regeringen är enormt fördelaktig totalt sett, men inte alls så mycket som den skulle kunna vara om tjänstemännen var mer konsekvent allmänmänskliga.

Joel Slemrod har under de senaste 35 åren varit en viktig bidragsgivare till den gängse skatteteorin och skattepolitiken. Han spekulerade nyligen i att ett annat riktat, medborgarvänligt beteende kan ge mycket mer än bara ett snällare och mildare samhälle. Han pekar på några studier som visar på ett positivt samband mellan ekonomisk tillväxt och välstånd och vad han kallar socialt kapital, dvs. sådant som graden av tillit till andra, benägenheten att följa samhällets regler och medborgerligt beteende. Variablerna för det sociala kapitalet i dessa studier erhålls genom undersökningar. Ett samband mellan medborgaranda, andras beteende och ekonomisk tillväxt skulle vara ett stort lyft för mainstreamperspektivet om det håller för ytterligare analyser.