Die Theorie des Public Choice

Die von James Buchanan und seinen Anhängern entwickelte Theorie des Public Choice stellt praktisch jeden Grundsatz der gängigen Theorie des öffentlichen Sektors in Frage. Buchanan beschrieb die Grundlagen der Public-Choice-Perspektive in seiner Nobelvorlesung, die er 1986 in Stockholm, Schweden, hielt.4 Die Unstimmigkeiten mit der Mainstream-Sichtweise beginnen auf der grundlegendsten Ebene, bei den Annahmen darüber, wie sich Menschen verhalten. Buchanan zufolge geht die Mainstream-Theorie davon aus, dass die Menschen im Wesentlichen schizophren sind. In ihrem wirtschaftlichen Leben sind sie eigennützig, aber wenn sie sich in ihrem politischen Leben an die Regierung wenden, werden sie plötzlich andersgläubig und berücksichtigen das breitere soziale oder öffentliche Interesse an Effizienz und Gerechtigkeit. Unsinn, sagen die Verfechter des Public Choice. Die Menschen ändern nicht ihre Gesinnung; sie bleiben auch in ihrem politischen Leben eigennützig. Sie wenden sich nur deshalb an die Regierung, weil sie auf dem Markt nicht bekommen können, was sie wollen, und sie sehen die Regierung nur als einen weiteren Ort, um ihre eigenen Ziele zu erreichen. Buchanan bezeichnet die Interaktionen des Einzelnen mit der Regierung als fiskalischen Austausch, um die eigennützigen Motivationen des normalen Marktaustauschs widerzuspiegeln. Die Inanspruchnahme des Staates zur Verfolgung von Eigeninteressen wird als völlig angemessen und legitim angesehen.

Die Stoßrichtung der Public-Choice-Theorie ist positiv, nicht normativ. Buchanan wendet sich gegen die Vorstellung einer idealisierten, wohltätigen Regierung, die als Vertreter des Volkes bei der Verfolgung sozialer Ziele handelt. Stattdessen argumentiert Buchanan, dass Ökonomen des öffentlichen Sektors die tatsächlichen politischen und staatlichen Institutionen untersuchen und feststellen sollten, ob sie den Menschen geben, was sie wollen. Der Test für die Effizienz einer Regierung in diesem Sinne ist einfach, wie gut die Regierung dem Eigeninteresse der Bürger dient. Vollständige Effizienz erfordert Einstimmigkeit bei der demokratischen Entscheidungsfindung, denn nur dann wird niemand durch eine Regierungspolitik benachteiligt. Dies ist so „effizient“, wie die Regierung sein kann, um den Menschen zu helfen, das zu bekommen, was sie wollen. Man beachte, dass die Public-Choice-Definition von Effizienz in der politischen Tätigkeit viel stärker ist als die ökonomische Definition von Effizienz als Pareto-Optimalität, die die Mainstream-Perspektive verwendet, um die öffentliche Politik zu beurteilen.

Die Public-Choice-Perspektive hat zwar einen normativen Inhalt, ist aber streng prozessorientiert und befasst sich nur mit den Regeln, die die politische Tätigkeit bestimmen. Außerdem behauptet Buchanan, dass sich der normative Inhalt auf einen einzigen Zeitpunkt konzentriert, nämlich auf die Gründung einer demokratischen Nation. Die Normen sind in die Verfassung eingebettet, die vom Verfassungskonvent der Nation ausgearbeitet wurde.

Bei der Konzentration auf die Verfassung wurde Buchanan von dem schwedischen Ökonomen Knut Wicksell beeinflusst, der Ende des 19. Jahrhunderts über die legitime Rolle der Regierung in einer demokratischen Gesellschaft theoretisierte. Jahrhunderts über die legitime Rolle der Regierung in einer demokratischen Gesellschaft nachdachte. Wicksell war der erste, der die Regierungstätigkeit als fiskalischen Austausch betrachtete und das Ideal als einstimmige Zustimmung zu allen politischen Maßnahmen zu jedem Zeitpunkt beschrieb. Buchanan räumt ein, dass die Forderung nach ständiger Einstimmigkeit zu viel verlangt und zu einer Lähmung führen würde. Stattdessen verweist er auf die Verfassung. Er argumentiert, dass die Legitimität einer Regierung nur dann gegeben ist, wenn sich die Verfasser der Verfassung des Landes auf die Regeln einigen, nach denen die Regierung arbeiten darf. Bei der Ausarbeitung dieser Regeln denken die Konventsmitglieder nur an ihre eigenen Interessen und die ihrer Nachkommen, wie sie sie wahrnehmen. Einstimmige Einigung auf dem Verfassungskonvent über die Regeln der Politik wäre das Ideal, obwohl Buchanan einräumt, dass ein Konsens alles sein kann, was möglich ist.

Der einzig gültige normative Test der Regierungstätigkeit zu einem beliebigen Zeitpunkt nach dem Konvent ist der folgende: Könnten die gegenwärtigen Regeln, die das Regierungshandeln leiten und einschränken, aus einer Vereinbarung auf dem Verfassungskonvent hervorgegangen sein? Wenn die Antwort „Ja“ lautet, dann sind die aktuellen Regeln legitim und die Gesellschaft hat eine legitime Verbindung zwischen den Menschen und ihrer Regierung hergestellt. Beachten Sie, dass die Politik, die sich aus diesen Regeln ergibt, nicht direkt anhand von Normen bewertet werden kann. Insbesondere sind die Ergebnisse der Politiken an sich irrelevant. Der Prozess ist alles nach diesem Test, nämlich die Übereinstimmung mit den eigennützigen Regeln, auf die man sich im Verfassungskonvent geeinigt hat.

Normative Politikanalysen nach dem Konvent sind möglich, aber sie beschränken sich auf Vorschläge für eine Verfassungsreform und nur dann, wenn der normative Test fehlschlägt. Normative Vorschläge haben die Form von Empfehlungen zur Änderung der verfassungsrechtlichen Regeln, damit die Bürger ihre Eigeninteressen im finanzpolitischen Austausch mit der Regierung besser verfolgen können. Buchanan bezweifelt zum Beispiel ernsthaft, dass die großen, anhaltenden Defizite im US-Bundeshaushalt, die in den meisten Jahren seit den frühen 1980er Jahren bestanden haben, seinen normativen Verfassungstest bestehen würden, weil sie künftigen Generationen Schaden zufügen könnten. Er befürwortet eine Verfassungsänderung für einen ausgeglichenen Haushalt.

Eine interessante Frage ist, ob Umverteilungspolitiken oder -regeln jemals einen Konsens auf einem Verfassungskonvent erreichen könnten, da Umverteilungen einige Menschen dazu zwingen, Steuern zum Nutzen anderer zu zahlen. Diejenigen, die besteuert werden, könnten durchaus das Gefühl haben, dass sie im Rahmen des steuerlichen Austauschs nicht das bekommen, was sie wollen. Buchanan ist der Ansicht, dass ein Konsens erzielt werden könnte, wenn die Verfasser der Verfassung das Wohlergehen künftiger Generationen berücksichtigen und bereit sind, die Zukunft durch den Schleier der Unwissenheit zu betrachten. Die Idee ist, dass niemand die Zukunft vorhersagen kann, so dass niemand auf einem Verfassungskonvent mit Gewissheit wissen kann, wie es seinen Nachkommen für alle Zeiten ergehen wird. Daher könnten sie es in ihrem eigenen Interesse sehen, Regeln aufzustellen, die eine Umverteilung von Einkommen zulassen, wenn ihre Nachkommen in Schwierigkeiten geraten. Mit anderen Worten, sie berücksichtigen einfach die Möglichkeit künftiger Transfers an ihre eigenen Familien.

Die Public-Choice-Perspektive ist in mehrfacher Hinsicht überzeugend. Die Annahme eines eigennützigen politischen Verhaltens ist für Ökonomen instinktiv ansprechend, und viele politische Verhaltensweisen sind eindeutig eigennützig. Das Beharren auf der Analyse tatsächlicher politischer Institutionen und tatsächlicher politischer Entscheidungen ist ebenfalls sinnvoll, ebenso wie die Konzentration auf die verfassungsrechtlichen Regeln, die alle politischen Aktivitäten leiten und einschränken. Dennoch hat sich Public Choice unter den Ökonomen des öffentlichen Sektors nicht durchgesetzt. Sie bleibt eine deutliche Minderheitsperspektive, wenn das Gewicht der Fachliteratur ein genauer Anhaltspunkt ist.

Vielleicht hat sich der Mainstream gegen die Public-Choice-Herausforderung gewehrt, weil die normative Grundlage der Public-Choice-Theorie so dünn ist. Der Public-Choice-Perspektive, wie sie von Buchanan formuliert wurde, fehlt jegliches Gespür für guten Bürgersinn oder Empathie – Eigenschaften, die nach Ansicht vieler Menschen wesentliche Bestandteile einer Gesellschaft sind, in der man gerne leben möchte. Ein enger Fokus auf eigennützige verfassungsrechtliche Regeln reicht möglicherweise nicht aus, um eine umfassende normative Wirtschaftstheorie des öffentlichen Sektors zu begründen. In jedem Fall möchte die Mehrheit der Ökonomen die Ergebnisse spezifischer staatlicher Maßnahmen direkt beurteilen, und zwar anhand des Pareto-Effizienzkriteriums und allgemein anerkannter Gerechtigkeitsnormen wie Chancengleichheit oder horizontale Gerechtigkeit. Ganz allgemein hat staatliches Handeln, das ausschließlich durch Eigeninteresse motiviert ist, einfach nicht die normative Anziehungskraft von staatlichem Handeln, das durch das öffentliche Interesse an Effizienz und Gerechtigkeit motiviert ist.

Der Kampf zwischen Public Choice und den Mainstream-Ökonomen wird wahrscheinlich nicht aus empirischen Gründen entschieden werden, da es reichlich Beweise gibt, die beide Seiten unterstützen. Zwei veröffentlichte Überlegungen von Joseph Stiglitz und Joel Slemrod sind aufschlussreich.5

Stiglitz, ein Nobelpreisträger, hat in den letzten 50 Jahren so viel wie kein anderer Ökonom zur Mainstream-Theorie des öffentlichen Sektors beigetragen. Als er gebeten wurde, über seine Jahre im Council of Economic Advisors zu reflektieren, antwortete er mit einem Papier, in dem er beschrieb, warum die Regierung solche Schwierigkeiten hat, politische Maßnahmen zu ergreifen, die aus der Sicht des Mainstreams so eindeutig vorteilhaft sind. Das Problem, so Stiglitz, besteht darin, dass sich allzu viele Regierungsbeamte so verhalten, wie Buchanan es sagte. Sie verfolgen und schützen eher ihre Eigeninteressen als das öffentliche Interesse, indem sie beispielsweise ihre privaten Informationen geheim halten, wenn dies zu ihrem persönlichen Vorteil ist. Stiglitz ist der Ansicht, dass die Regierung insgesamt einen enormen Nutzen hat, aber nicht annähernd so viel, wie sie sein könnte, wenn die Beamten konsequenter auf das Gemeinwohl bedacht wären.

Joel Slemrod hat in den letzten 35 Jahren einen wichtigen Beitrag zur Mainstream-Steuertheorie und -politik geleistet. Kürzlich hat er spekuliert, dass ein von anderen gelenktes, bürgerlich gesinntes Verhalten viel mehr als nur eine freundlichere und sanftere Gesellschaft hervorbringen könnte. Er verweist auf einige Studien, die eine positive Beziehung zwischen Wirtschaftswachstum und Wohlstand und dem, was er als Sozialkapital bezeichnet, aufzeigen, also etwa das Maß an Vertrauen in andere, die Bereitschaft, die Regeln der Gesellschaft zu befolgen, und bürgerliches Verhalten. Die Variablen des Sozialkapitals in diesen Studien werden durch Umfragen ermittelt. Ein Zusammenhang zwischen staatsbürgerlichem, auf andere ausgerichteten Verhalten und Wirtschaftswachstum wäre ein wichtiger Impuls für die Mainstream-Perspektive, wenn sie einer weiteren Analyse standhält.