Teorie veřejné volby

Teorie veřejné volby, kterou vytvořil James Buchanan a jeho následovníci, zpochybňuje prakticky všechny principy hlavního proudu teorie veřejného sektoru. Buchanan popsal základy pohledu veřejné volby ve své Nobelově přednášce, kterou přednesl v roce 1986 ve švédském Stockholmu.4 Neshody s mainstreamovým pohledem začínají na té nejzákladnější úrovni, u předpokladů o tom, jak se lidé chovají. Podle Buchanana teorie hlavního proudu předpokládá, že lidé jsou v podstatě schizofrenní. Ve svém ekonomickém životě mají vlastní zájem, ale když se ve svém politickém životě obrátí na vládu, najednou mají jiný zájem a berou v úvahu širší společenský nebo veřejný zájem na efektivitě a spravedlnosti. Nesmysl, říkají zastánci veřejné volby. Lidé nemění svou orientaci, zůstávají sobeckými zájmy i ve svém politickém životě. Obracejí se na vládu jen proto, že na trhu nemohou získat to, co sami chtějí, a vládu považují jen za další místo, kde mohou usilovat o své vlastní cíle. Buchanan označuje interakce jednotlivců s vládou jako fiskální směnu, aby se v nich zrcadlila motivace vlastního zájmu při standardní tržní směně. Využívání vlády při sledování vlastních zájmů je považováno za zcela vhodné a legitimní.

Smysl teorie veřejné volby je pozitivní, nikoli normativní. Buchanan se vysmívá představě idealizované, dobrotivé vlády, která jedná jako zástupce lidu při sledování společenských cílů. Místo toho Buchanan tvrdí, že ekonomové veřejného sektoru by měli studovat skutečné politické a vládní instituce a zjišťovat, zda dávají lidem to, co chtějí. Testem efektivnosti vlády v tomto pozitivním duchu je jednoduše to, jak dobře vláda slouží vlastnímu zájmu každého člověka. Plná efektivnost vyžaduje jednomyslnost v rámci demokratického rozhodování, protože pouze tehdy nikdo v důsledku žádné vládní politiky neprodělá. To je tak „efektivní“, jak jen může vláda pomáhat lidem získat to, co chtějí. Všimněte si, že definice efektivnosti politické činnosti v pojetí veřejné volby je mnohem silnější než ekonomická definice efektivnosti jako pareto optimality, kterou k posuzování veřejných politik používá mainstreamová perspektiva.

Perspektiva veřejné volby má sice normativní obsah, ale je přísně procesně orientovaná, zabývá se pouze pravidly, kterými se řídí politická činnost. Buchanan navíc tvrdí, že normativní obsah se soustřeďuje na jediný časový okamžik, na založení demokratického státu. Normy jsou zakotveny v ústavě vypracované ústavodárným shromážděním národa.

Při zaměření na ústavu byl Buchanan ovlivněn švédským ekonomem Knutem Wicksellem, který na konci devatenáctého století teoretizoval o legitimní roli vlády v demokratické společnosti. Byl to právě Wicksell, kdo poprvé uvažoval o činnosti vlády v termínech fiskální výměny a kdo popsal ideál jako jednomyslný souhlas se všemi politikami v každém okamžiku. Buchanan připouští, že vyžadovat jednomyslnost po celou dobu je požadavek příliš velký; vedl by k paralýze. Místo toho poukazuje na ústavu. Tvrdí, že legitimita vlády vyžaduje pouze shodu tvůrců ústavy národa na pravidlech, podle nichž smí vláda fungovat. Při koncipování těchto pravidel myslí členové konventu pouze na své vlastní zájmy a zájmy svých potomků, jak je vnímají. Jednomyslná shoda na ústavním konventu o pravidlech politiky by byla ideálem, ačkoli Buchanan připouští, že konsenzus může být to jediné, co je možné.

Jediným platným normativním testem činnosti vlády kdykoli po konventu je následující: Mohla současná pravidla, která řídí a omezují činnost vlády, vzniknout na základě dohody na ústavním konventu? Pokud je odpověď kladná, pak jsou současná pravidla legitimní a společnost vytvořila legitimní spojení mezi lidem a jeho vládou. Všimněte si, že politiky, které z těchto pravidel vyplývají, nelze přímo hodnotit podle žádných norem. Zejména výsledky politik jsou samy o sobě irelevantní. Proces je vším podle tohoto testu, konkrétně soulad s pravidly, na kterých se dohodl ústavní konvent ve vlastním zájmu.

Normativní analýza politik po konventu je možná, ale omezuje se na návrhy ústavní reformy, a to pouze v případě, že normativní test selže. Normativní návrhy mají podobu doporučení změn ústavních pravidel tak, aby lidé mohli lépe sledovat své vlastní zájmy při fiskální výměně s vládou. Buchanan například vážně pochybuje, že by velké a dlouhodobé deficity federálního rozpočtu USA, které existují ve většině let od počátku 80. let, prošly jeho normativním ústavním testem kvůli škodám, které by mohly způsobit budoucím generacím. Je zastáncem dodatku k ústavě o vyrovnaném rozpočtu.

Zajímavou otázkou je, zda by redistribuční politika nebo pravidla mohla někdy dosáhnout konsensu na ústavním shromáždění, vzhledem k tomu, že redistribuce nutí některé lidi platit daně ve prospěch jiných. Ti, kteří jsou zdaněni, mohou mít docela dobře pocit, že z daňové výměny nedostávají to, co chtějí. Buchanan se domnívá, že konsensu by mohlo být dosaženo, pokud se tvůrci ústavy rozhodnou brát ohled na blaho budoucích generací a budou ochotni nahlížet na budoucnost skrze závoj nevědomosti. Jde o to, že nikdo nemůže předvídat budoucnost, takže nikdo na ústavním shromáždění nemůže s jistotou vědět, jak se bude dařit jeho potomkům po všechny časy. Proto mohou považovat za svůj vlastní zájem stanovit pravidla, která umožňují přerozdělování příjmů za předpokladu, že to budou právě jejich potomci, kdo se ocitne v těžkých časech. Jinými slovy, jednoduše připouštějí možnost budoucích transferů vlastním rodinám.

Pohled veřejné volby je přesvědčivý v několika ohledech. Předpoklad politického chování založeného na vlastním zájmu je pro ekonomy instinktivně přitažlivý a velká část politického chování je zjevně založena na vlastním zájmu. Důraz na analýzu skutečných politických institucí a skutečných politických rozhodnutí je rovněž rozumný, stejně jako zaměření na ústavní pravidla, která řídí a omezují veškerou politickou činnost. Přesto se veřejná volba mezi ekonomy veřejného sektoru neujala. Zůstává výrazně menšinovou perspektivou, pokud je váha odborné literatury přesným vodítkem.

Možná se hlavní proud postavil pevně proti výzvě veřejné volby, protože normativní základ teorie veřejné volby je tak slabý. Perspektiva veřejné volby, jak ji formuloval Buchanan, postrádá jakýkoli jasný smysl pro dobré občanství nebo empatii, tedy vlastnosti, které jsou podle mnoha lidí základními složkami společnosti, v níž by chtěl kdokoli žít. Úzké zaměření na ústavní pravidla zaměřená na vlastní zájmy nemusí stačit k udržení komplexní normativní ekonomické teorie veřejného sektoru. V každém případě chce zřejmě většina ekonomů posuzovat výsledky konkrétních vládních politik přímo, a to z hlediska pareto kritéria efektivnosti a obecně přijímaných norem spravedlnosti, jako je rovnost příležitostí nebo horizontální rovnost. Obecněji řečeno, vládní činnost motivovaná výhradně vlastním zájmem prostě nemá takovou normativní přitažlivost jako vládní činnost motivovaná veřejným zájmem na efektivnosti a spravedlnosti.

Boj mezi veřejnou volbou a ekonomy hlavního proudu pravděpodobně nebude rozhodnut na empirickém základě, protože existuje dostatek důkazů, které podporují obě strany. Poučné jsou dvě publikované úvahy Josepha Stiglitze a Joela Slemroda.5

Stiglitz, nositel Nobelovy ceny, přispěl za posledních 50 let k hlavnímu proudu teorie veřejného sektoru jako žádný jiný ekonom. Když byl požádán, aby se zamyslel nad svým působením v Radě ekonomických poradců, odpověděl článkem popisujícím, proč má vláda takové potíže s přijímáním politik, které jsou z pohledu hlavního proudu tak jednoznačně prospěšné. Problém podle Stiglitze ve zkratce spočívá v tom, že až příliš mnoho vládních úředníků se chová tak, jak říkal Buchanan. Spíše než veřejný zájem sledují a chrání své vlastní zájmy, například tím, že utajují své soukromé informace, i když je to pro ně osobně výhodné. Stiglitz se domnívá, že vláda je celkově nesmírně prospěšná, ale zdaleka ne tolik, jak by mohla být, kdyby se úředníci chovali důsledněji k veřejnosti.

Joel Slemrod se v posledních 35 letech významně podílel na hlavním proudu daňové teorie a politiky. Nedávno vyslovil domněnku, že jinak zaměřené, občansky smýšlející chování může přinést mnohem více než jen laskavější a vlídnější společnost. Poukazuje na některé studie, které ukazují pozitivní vztah mezi hospodářským růstem a prosperitou a tím, co nazývá sociálním kapitálem, tedy například mírou důvěry v ostatní, sklonem k dodržování společenských pravidel a občanským chováním. Proměnné sociálního kapitálu se v těchto studiích zjišťují pomocí průzkumů. Souvislost mezi občansky smýšlejícím chováním zaměřeným na druhé a ekonomickým růstem by byla významným posílením hlavního proudu, pokud by obstála při další analýze.

.