THE US FEDERAL RESERVE AND THE US GOVERNMENT

Volckerův šok nastolil bezprecedentní autonomii měnové politiky daleko vzdálenou od ekonomického řízení vlády USA. Autonomní měnová politika začala jmenováním Paula Volckera novým předsedou. Operativní přechod na cílování peněžní zásoby namísto cílování úrokových sazeb v říjnu 1979 vedl k historicky unikátnímu procesu změny postavení Federálního rezervního systému jako měnové autority ve vztahu k vládě USA. Pokud byla autonomní měnová politika legitimizována, mohl Federální rezervní systém využívat nejistoty, kterou cílování měnové politiky vytvářelo. Než projdeme podrobný proces autonomní měnové politiky, je nutné vysledovat centralizaci moci v rámci Federálního rezervního systému1 (dále jen Federální rezervní systém) ve Washingtonu.

To, co umožnilo Paulu Volckerovi provést v říjnu 1979 dramatický operační posun k cílování měnového růstu, spočívá v tom, že předchozí předsedové centralizovali moc Rady guvernérů a jejího předsedy v rámci Federálního výboru pro volný trh (dále jen FOMC), kterému dříve dominovala Federální rezervní banka v New Yorku. Předseda McChesney Martin v letech 1951 až 1970 podnikl důležité kroky k centralizaci moci ve Washingtonu. Nejprve Martin ukončil činnost Výkonného výboru FOMC, kterému dominovala newyorská Federální rezervní banka. Od druhé poloviny 50. let 20. století začali všichni členové FOMC prezentovat své názory a diskutovat o všech politických možnostech při tvorbě měnové politiky (Meltzer 2009, 263). Za druhé, Rada guvernérů převzala důležité aspekty operací na volném trhu v rámci FOMC. Na počátku 60. let, kdy se Federální rezervní systém pokoušel provozovat měnové swapy se zahraničními centrálními bankami, se na zasedání FOMC diskutovalo o tom, kdo nese odpovědnost za měnové operace v rámci Federálního rezervního systému (FOMC 1962 březen): mezinárodní aspekt operací na volném trhu. Nakonec Rada guvernérů ukončila hlavní roli newyorské rezervní banky v devizových operacích. Kromě toho byly Radě guvernérů svěřeny další důležité povinnosti, jako například sestavování rozpočtu, a počet zaměstnanců Rady guvernérů se v letech 1963-1968 zvýšil ze 608 na 790 (Meltzer 2009, 493).

Moc předsedy a Rady guvernérů byla dále upevněna vytvořením dvou politických dokumentů: zelené a modré knihy pocházejí z poloviny 60. let. Politické dokumenty jsou důvěrné informační dokumenty Federálního rezervního systému, které jsou distribuovány před každým zasedáním FOMC. Zelená kniha obsahuje analýzu americké a mezinárodní ekonomiky. Obsahuje obrovské množství statistických zdrojů věnovaných ekonomickým projekcím. Modrá kniha se soustřeďuje na podmínky na peněžním trhu a poskytuje alternativní možnosti politiky, které FOMC zvažuje (Deane a Pringle 1994, 222). Zejména druhá z nich pomáhá FOMC zvážit, zda je třeba v období mezi zasedáními FOMC provádět měnovou politiku směrem ke zpřísnění nebo uvolnění. Interpretaci číselných údajů v modré knize rozhodujícím způsobem určují pracovníci bankovní rady. Tím se posílila moc bankovní rady vůči Federální rezervní bance New York (Axilrod 2011, 46). Interpretace každého politického rozhodnutí FOMC a jeho realizace je v rukou guvernérů bankovní rady a jejího předsedy. Podle Shermana Maisela mohl předseda jako guvernér v letech 1965-1972 disponovat „přibližně 45 % celkové moci ve vztahu k ostatním členům rady“ ve FOMC (citováno v Deane a Pringle 1994, 228). David Jones popsal kulturu Federálního rezervního systému jako „zaměřenou na předsedu“ (1991, 53). Martin zajistil, že ústřední moc Federálního rezervního systému, tedy tvorba měnové politiky v rámci FOMC, spočívala na Radě guvernérů a jejím předsedovi ve Washingtonu (Axilrod 2011, 51).

Na konci 70. let, během nichž rychle rostla inflace, důvěryhodnost Federálního rezervního systému vážně podkopal G. William Miller jako nový předseda. Prezident Carter jej 8. března 1978 jmenoval nástupcem Arthura Burnse. Miller jako bývalý šéf společnosti Texton neměl ekonomické vzdělání ani znalosti měnové politiky, přestože byl jedním z členů představenstva Federální rezervní banky v Bostonu (Axilrod 2011, 77). Vzhledem k nedostatku odborných znalostí v oblasti měnové politiky a technických měnových záležitostí se nový předseda musel naučit měnové termíny a musel naslouchat názorům kolegů z bankovní rady, kteří měli v měnových záležitostech velké zkušenosti (Deane a Pringle 1994, 231). To bylo známkou slabosti jeho vedení při řešení vysokých inflačních očekávání, pro které bylo ve Federálním rezervním systému nejvíce zapotřebí jeho odborných znalostí a rozhodného vedení. Pokud je předseda vnímán jako slabý, je narušena soudržnost tvorby měnové politiky FOMC (Axilrod 2011, 228). Miller přinesl do FOMC svůj firemní styl řízení. Na stůl při zasedáních rady umístil „tříminutový časovač na vejce, aby omezil často rozvláčnou diskusi“ (Treaster 2004, 51). Na červnovém zasedání FOMC v roce 1978 Miller hlasoval proti většině, která chtěla zvýšit diskontní sazbu. Jeho postoj naznačoval, že předseda to s kontrolou inflace nemyslí vážně (tamtéž). Nemohl efektivně vést FOMC a s ním i bankovní radu (Dean a Pringle 1994, 228). Ztratil status předsedy v rámci Federálního rezervního systému i mimo něj. Miller byl posledním neprofesionálním předsedou Federálního rezervního systému. Od té doby měl Federální rezervní systém silně profesionální vedení, nejprve Paula Volckera a poté Alana Greenspana. Všichni mají ekonomické vzdělání a intelektuální znalosti v oblasti měnové politiky.

Pod tlakem stoupající inflace a klesající důvěryhodnosti Federálního rezervního systému jmenoval Carter v srpnu 1979 novým předsedou Paula Volckera2. Federální rezervní systém pod vedením nového předsedy zahájil bezprecedentní proces osamostatňování měnové politiky od vlády. Prezident Carter si „koupil“ důvěryhodnost Paula Volckera (Hall 2008, 177; Johnson 1998, 176). Carter zpočátku oslovil některé lidi, jako například Davida Rockfellera, aby zvážili post předsedy Federálního rezervního systému. Ti všichni Carterovu nabídku odmítli a místo toho doporučili Paula Volckera (Treaster 2004, 60). Anthony Solomon, náměstek ministra financí pro měnové záležitosti, navrhl Paula Volckera, protože to zdůvodnil tím, že Volcker nejenže technicky rozumí měnové politice, ale dokáže efektivně vést složitý rozhodovací proces FOMC a také formulovat měnověpolitická rozhodnutí veřejnosti (Deane a Pringle 1994, 99). O jeho intelektuálních kvalitách uvnitř i vně Carterovy administrativy nikdo nepochyboval, ale Carterova administrativa se obávala, že Volcker nebude týmovým hráčem (Axilrod 2011, 231). Na rozdíl od Millera disponoval Volcker intelektuálními znalostmi a zkušenostmi v oblasti měnové politiky. Na počátku 70. let působil jako náměstek ministra financí pro mezinárodní měnové záležitosti a v letech 1974-1979 byl prezidentem Federální rezervní banky v New Yorku (Mayer 2001, 192). V rámci Federálního rezervního systému ho podporovali tři významní členové představenstva jako Henry Wallich, Charles Partee a Lyle Gramley (Bartels 1985, 38). Jeho intelektuální kompetence a odborné zkušenosti v oblasti měnové politiky zřejmě umožnily získat silné vedoucí postavení ve FOMC a Federálním rezervním systému (Hall 2008; Goodfriend 1986).

Tradiční přístup Federálního rezervního systému k cílování úrokových sazeb nemohl mít vliv na inflační očekávání. Když Volcker začátkem srpna 1979 nastoupil do funkce, podobně jako předchozí předsedové, kteří se od poloviny 70. let pokoušeli kontrolovat inflaci, ale vyhýbali se zpřísňování měnové politiky3 (Burns 1987, 692), se Federální rezervní systém pod vedením Paula Volckera zpočátku pokoušel cílit úrokové sazby buď prostřednictvím diskontní sazby4 , nebo operací na volném trhu5. Pozorovatelé Federálního rezervního systému, najatí velkými bankami, však mohli spekulovat o pohybu úrokových sazeb sledováním činnosti Federálního rezervního systému při operacích na volném trhu. Signál, který nový předseda vyslal, neznamenal změnu kurzu měnové politiky (Treaster 2004, 148). Očekávání na pohyb úrokových sazeb podněcovalo banky ke spekulacím na hodnotu amerického dolaru, finančních aktiv a komodit na různých finančních trzích a nemohlo tlumit inflační očekávání veřejnosti (Federal Reserve Bulletin 1979). Volcker a členové bankovní rady nebyli s tradičním přístupem spokojeni. Právě oni se 28. září 1979 neformálně rozhodli přejít k měnovému cílování (Johnson 1998, 176), a to ještě předtím, než Paul Volcker v následujícím týdnu navštívil bělehradské zasedání Mezinárodního měnového fondu, během něhož se předpokládalo, že se k měnovému cílování rozhodl pod tlakem zahraničních států nebo mezinárodních finančních trhů, jak o tom vypovídají první a druhá vlna IPE.

Přešli spíše k cílování celkových bankovních rezerv, aby v říjnu 1979 vytvořili nejistotu v inflačních očekáváních. Tento říjnový operační posun vedl Federální rezervní systém k bezprecedentnímu procesu autonomní měnové politiky daleko vzdálené od ekonomických potřeb americké vlády. Krippner (2007) poznamenal, že strategie rezerv byla politickou strategií, která měla odvrátit pozornost veřejnosti od obviňování Federálního rezervního systému z vysoké úrovně úrokových sazeb v představě, že úrokové sazby určují trhy; společenská a politická reakce na vysoké úrokové sazby byla tlumená (489-90). Operační změna však byla více než pouhou politickou zástěrkou. Sféra makroekonomické politiky je obecně méně ovlivňována domácí politikou a názory veřejnosti (Odell 1982; Hall 1993). Důležitější bylo, že tradiční řízení úrokových sazeb zažehávalo plamen inflačních očekávání zakotvených ve víře veřejnosti v politický a hospodářský pokrok v poválečném období (Burns 1985). Obavy z inflačního plamene zhoršovaly vazby mezi dynamickou silou eurodolarového trhu a americkým peněžním trhem (Kelly 1977; Hawley 1987). Představitelé Federálního rezervního systému byli hluboce znepokojeni dopadem expanzivní síly eurodolarového trhu na americký dolar, americkou inflaci a Federální rezervní systém (Wallich 1979; Frydle 1979-80). Problematika měnových vazeb mezi americkou inflací a zahraničním peněžním trhem bude podrobně popsána v následující části. Federální rezervní systém pod vedením Paula Volckera přešel k cílení měnových rezerv, které mělo vyvolat nejistotu: vysoké, ale volatilní úrokové sazby. Inflační očekávání byla široce rozšířena v podnicích, odborech, u spotřebitelů ve stavebnictví a v sektoru bydlení a u bank na peněžním a finančním trhu (Federal Reserve Bulletin 1979). Říjnová operativní změna měla vnést „novou nejistotu na trh… nová nejistota bude mít za následek ochlazení spekulativní aktivity a možná bude mít dopad na ty požadavky na úvěry, které jsou založeny čistě na inflačních očekáváních“ (Rice, citováno ve FOMC 1979 October, 22). Při bližším pohledu na zkušenosti monetaristů v Německu Volcker pochopil, že měnové cílení bude sloužit zájmům disciplíny na domácím i mezinárodním poli a že jsou vzájemně propojeny (Johnson 1998, 178), pokud bude nový operační postup pokračovat v čase.

Od konce září 1979 začal Volcker svůj plán (měnové cílení) nastíňovat Williamu Millerovi, ministru financí, a Charlesi Schultzovi, předsedovi Rady ekonomických poradců prezidenta Cartera (Mayer 2001, 193). Ti se obávali negativního dopadu měnového cílení na znovuzvolení prezidenta Cartera v následujícím roce. Měnová rovina by navíc vyvolala „nejistotu a nepružnou měnovou politiku“ (Treaster 2004, 155). Místo měnového plánu Miller a Schultz navrhovali spíše dvouprocentní zvýšení sazeb, se kterým by prezident Carter souhlasil. Nejistota však byla přesně tím, co chtěl Federální rezervní systém vyvolat tím způsobem, že kontrola peněžní zásoby by neočekávaně vyvolala volatilitu úrokových sazeb. Volcker zavedl měnové cílování, aby překvapil veřejnost a trhy, a to navzdory protestům Bílého domu ohledně poškození Carterových šancí na znovuzvolení (Bartels 1985, 38).

Nastává otázka, jak byl Federální rezervní systém schopen vytrvale udržovat autonomní měnovou politiku po dobu dvou a půl roku, pokud bylo měnové cílování více než politickou zástěrkou. V roce 1978 Volcker jako prezident newyorské Federální rezervní banky pochopil, že klíčovým prostředkem k tlumení inflačních očekávání je soustavné udržování vyhlášených měnových cílů po delší dobu (1978, 332). Odpověď spočívá v legitimizaci tvorby měnové politiky uvnitř i vně Federálního rezervního systému, a to několika důležitými způsoby. Za prvé, nesouhlasné názory v rámci FOMC byly řízeny tak, že budování konsenzu bylo upřednostňováno směrem k nejistotě před jinými prostředky. V období od října 1979 do srpna 1982 se několikrát vedla politická debata o tom, zda se Federální rezervní systém chce vrátit k tradiční měnové politice, nebo zůstat u současné politiky. Na zasedání v dubnu 1980 se členové FOMC, jako například Partee, Rice a Roose, obávali volatility úrokových sazeb a pádu do hospodářské recese, zejména v sektorech ekonomiky souvisejících s bydlením a automobily (FMOC 1980 duben, 22). Volcker však tvrdil, že jediným důvodem pro současný operační cíl je „povaha nejistoty, kterou vytváří“. Dále uvedl, že ekonomika se nenachází v rychlé recesi a že „nejdůležitějším cílem Federálního rezervního systému je dnes obnovit důvěryhodnost v naši ochotu a schopnost držet se dlouhodobé politiky a neměnit kurz“ (tamtéž, 25-26). K takové debatě došlo také v září 1980 a v únoru 1981 (FOMC 1980 září; FOMC 1981 únor). Různé názory na měnový cíl mohly vyjádřit své konkrétní obavy, odrážející geografické ekonomické situace, ovlivněné kontrolou peněz. Většina členů FOMC však byla přesvědčena, že kontrola inflačních očekávání má zvrátit svůj dosavadní operační přístup až při jasném náznaku hospodářské recese. Veřejnost stále tušila, že Federální rezervní systém to s kontrolou inflace myslí vážně, takže obrácení operačního postupu by inflační očekávání opět rozdmýchalo. Tento bod zdůrazňoval předseda na každém zasedání FOMC. Tímto způsobem se FOMC podařilo setrvat u stávajícího operačního postupu a dát vnějšímu světu důsledně najevo jeden hlas.

Zdruhé, pragmatický přístup FOMC k monetarismu poskytuje prostor pro přizpůsobení politiky vývoji měnových podmínek. Na každém zasedání FOMC rozhodli úředníci o cílové úrovni měnového růstu, úrovni M1, M2 a M3. Pozornost věnovali zejména MI jako politickému vodítku. Neznamená to, že se jim podařilo kontrolovat celkové bankovní rezervy; ve skutečnosti se jim nepodařilo dosáhnout požadovaných cílů (Greider 1987; Mayer 2001; Krippner 2011). Co kvantitativní přístup k měnovým cílům poskytoval, bylo to, že „statistický základ pro stanovení cíle pro agregáty rezerv v souladu s politickým rozhodnutím FOMC znamenal značný prostor pro úsudek pracovníků“ (Axilrod 2011, 91). Společně sdílené kvantifikované údaje poskytovaly legitimní základ pro pochopení měnových podmínek a jejich přizpůsobení. Členové FOMC důsledně sledovali a vyhodnocovali interakce mezi uplatňováním měnových cílů a měnícím se ekonomickým vývojem; Johnsonovým termínem (1998, 6) „učení se při vládnutí“. Byli schopni upravit rozsah měnového cíle, pokud se objevily nové údaje. Dvě epizody ? léto 1980 a období mezi koncem roku 1981 a začátkem roku 1982 ? diskreditovaly řídící ukazatel M1 jako řídící měnový agregát. V dubnu 1980 se M1 rychle zmenšoval (FOMC 1980 duben). Zmizelo více než 17 miliard dolarů (Greider 1987, 194). Členové FOMC byli zmateni dramatickým a neočekávaným poklesem peněžní zásoby. Vyvolalo to novou otázku: jaká by měla být podle měnového cílení správná úroveň M1? Federální rezervní systém nakoupil státní cenné papíry a napumpoval obrovské množství nových peněz ? USD do bankovního systému. Od tohoto okamžiku M1 rychle rostla a během několika následujících měsíců se zvýšil i objem bankovních úvěrů (Greider 1987, 201?206). Pokud poptávka po rezervách překročila cíl měnového růstu stanovený FOMC, dodatečné rezervy prostřednictvím operací na volném trhu nebyly dodány (Krippner 2011, 117). Tímto způsobem se nadále držely operativní metody úpravou rozsahu měnových rezerv v souladu s vývojem měnových podmínek. Navzdory Carterově intervenci na kontrolu úvěrů v roce 1980 byly měnové kroky Federálního rezervního systému pozoruhodně konzistentní s oznámenými měnovými cíli (Johnson 1998, 181). Volcker byl skutečně spokojen s průběhem měnového vývoje v souladu s měnovými cíli během celého roku 1980 (Federal Reserve Bulletin 1981). Na rozdíl od monetaristů, kteří věří v konzistentní úroveň měnového růstu, zastávali tvůrci politiky Federálního rezervního systému pragmatický přístup k měnovému cílování, jak bylo ukázáno výše. Drželi se důvěry ve statistické údaje, ale měnové cíle přizpůsobovali vývoji měnových podmínek.

Sféra tvorby měnové politiky má politicky citlivý charakter. Pro jakoukoli společenskou skupinu nebo politiky bylo obtížné zasahovat do tvorby měnové politiky v rámci FOMC. Nebylo popřením, že členové FOMC činili vysoce informovaná rozhodnutí směrem k měnovému cílení. Zelené a modré knihy obsahovaly obrovské množství statistických údajů týkajících se finančních trhů, americké a mezinárodní ekonomiky. FOMC musel před vydáním politické směrnice spolknout velké množství informací (Deane a Pringle 2004, 222). Přestože během měnového šoku docházelo k neustálým útokům jednotlivých politiků, malých podniků a odborů, postižených restriktivní měnovou politikou, na Federální rezervní systém, byla americká měnová autorita jen málo napadána (Bartels 1985). Kongres podpořil boj Federálního rezervního systému proti inflaci přijetím měnového zákona z roku 1980, který částečně pomohl Federálnímu rezervnímu systému „přijmout důraznější opatření, než bychom pravděpodobně mohli přijmout jinou technikou (FOMC 1980 březen, 19). Měnová politika může mít významný vliv na rozdělení bohatství ve společnosti (Kirshner 2003; Ingham 2004; Hall 2008). Pokud by se měnová politika prováděla s cílem dosáhnout inflace nižší než 10 %, byl by hospodářský růst vyšší (Kirshner 2003). Klíčovým problémem by bylo, jak udržet inflaci mezi 3 % a pod 10 % s lepším hospodářským výsledkem. Politici totiž mají omezené možnosti zasahovat do rozhodovacího procesu měnové politiky, protože krátkodobé politické zisky by vedly k měnovým poruchám, které by narušily zdravý proces ekonomických transakcí. Důležitější je, že vliv „měnové politiky je tak komplexní“, že snaha jakýchkoli sociálních skupin nebo politiků ovlivnit měnovou politiku by byla příliš politizovaná (Johnson 1998, 6). Proto se mnohé demokratické vlády rozhodly depolitizovat měnovou politiku tím, že její tvorbu svěřily do rukou nevolených úředníků s dlouhým funkčním obdobím (Blinder 1998, 56).

Představitelé Federálního rezervního systému navíc chránili svou měnovou politiku aktivním zapojením veřejné komunikace. Jejich zapojení do komunikace s veřejností nebylo pouhou rétorikou. Humphrey-Hawkinsův zákon z roku 1978 vyžadoval, aby předseda Federálního rezervního systému dvakrát ročně vypovídal před Kongresem o vysvětlení měnověpolitických rozhodnutí (Greider 1987, 96; Fischer 1994, 293). Byl to spíše „prázdný rituál“, protože relevantnímu vysvětlení politiky se vyhýbal (Blinder 1998, 29). Veřejná svědectví však plnila dvě důležité role. Zaprvé umožnilo Federálnímu rezervnímu systému účinně komunikovat s veřejností a trhy tím, že demonstroval vážnost měnového cílování s cílem ovlivnit inflační očekávání. V prosinci 1979 Volcker před Kongresem řekl, že „při změně důrazu (měnového cíle) se nutně musíme méně zabývat denními nebo týdenními výkyvy úrokových sazeb, protože tyto sazby budou reagovat na změny v poptávce po penězích a rezervách“ (Federal Reserve Bulletin 1979, 960). Vážnost Federálního rezervního systému ještě zvýšil útok Reaganovy administrativy na odbory v srpnu 1981 (Gregory 1985, 39). Představitelé Federálního rezervního systému také účinně zdůvodňovali restriktivní měnovou politiku. Předseda skutečně „objížděl zemi a pronášel projevy. Vždy zdůrazňoval, že Federální rezervní systém se nadále drží přísné měnové politiky (Axilrod 2011, 99). Dne 25. února 1981 Volcker vysvětlil technické detaily měnové politiky, jako například opatření měnových agregátů ve vztahu ke stanovenému měnovému cíli během celého předchozího roku (Federal Reserve Bulletin 1981 březen, 237). Bez důvěry ve shromážděné statistické údaje by úředníci Federálního rezervního systému veřejně neprokázali, co zjistili. Dokonce pořádali „semináře“ pro zainteresované externí odborníky a ekonomy (tamtéž, 238). Tím účinně ospravedlňovali restriktivní měnovou politiku v očích veřejnosti. Federální rezervní systém vedl komunikaci s veřejností způsobem, který chránil jeho vlastní politiku a zároveň využíval nejistoty. Kombinace politických opatření a rétoriky působila na tlumení inflačních očekávání (Greider 1987, 41).

V době Reaganovy vlády Federální rezervní systém pokračoval v restriktivní měnové politice (vysoké úrovni úrokových sazeb) i poté, co v polovině roku 1982 snížil inflaci na úroveň kolem 5 % (Krippner 2007, 492). Jedním z důležitých důvodů bylo, že představitelé Federálního rezervního systému se obávali možnosti obnovení inflace (FOMC 1982 červen-červenec, 7). Hospodářská politika Reaganovy administrativy byla v rozporu s Federálním rezervním systémem pod Volckerovým vedením. Na americkém ministerstvu financí působili monetaristé a ekonomové strany nabídky (Axilrod 2011, 102). Tito ekonomové se nezajímali o detaily operací měnové politiky. Administrativa poskytovala podnikům daňové úlevy a zvyšovala rozpočtové deficity (Johnson 1998, 186). Předseda Volcker vytrvale vystupoval proti rozpočtovým deficitům, které by podněcovaly inflační psychologii (Greider 1987, 482-506). Vrcholní představitelé Reaganovy administrativy v roce 1982 vyzývali Volckera k rezignaci: jeho funkční období končilo v roce 1983. Donald Regan, ministr financí USA, se na Volckerovu adresu vyjadřoval ostře, například jako „tyran“ (Treaster 2004, 173). Berly Sprinkel, náměstek ministra financí pro měnové záležitosti, jednoduše nevěřil, že Federální rezervní systém má sám kontrolu nad významem nabídky peněz (Deane a Pringle 1994, 103). Navzdory všem těmto útokům ze strany Reaganovy administrativy byl Volcker v srpnu 1983 prezidentem Reaganem znovu jmenován do funkce

.