Teoria alegerii publice

Teoria alegerii publice dezvoltată de James Buchanan și de adepții săi contestă practic fiecare principiu al teoriei dominante a sectorului public. Buchanan a descris fundamentele perspectivei alegerii publice în prelegerea sa Nobel susținută la Stockholm, Suedia, în 1986.4 Dezacordurile cu viziunea mainstream încep de la nivelul cel mai de bază, cu ipotezele privind modul în care se comportă oamenii. Potrivit lui Buchanan, teoria mainstream presupune că oamenii sunt în esență schizofrenici. Ei sunt interesați de propriile interese în viața lor economică, dar când se adresează guvernului în viața lor politică devin brusc interesați de alte interese și iau în considerare interesul social sau public mai larg în ceea ce privește eficiența și echitatea. Prostii, spun susținătorii alegerii publice. Oamenii nu-și schimbă dungile; ei rămân interesați și în viața lor politică. Ei apelează la guvern doar pentru că nu pot obține ceea ce își doresc pe piață și consideră că guvernul este doar un alt loc în care își urmăresc propriile obiective. Buchanan se referă la interacțiunile indivizilor cu guvernul ca fiind schimburi fiscale, pentru a reflecta motivațiile interesate ale schimburilor standard de pe piață. Folosirea guvernului în urmărirea interesului propriu este văzută ca fiind pe deplin adecvată și legitimă.

Apăsarea teoriei alegerii publice este pozitivă, nu normativă. Buchanan își bate joc de noțiunea unui guvern idealizat, binefăcător, care acționează ca un agent al poporului în urmărirea obiectivelor sociale. În schimb, Buchanan susține că economiștii din sectorul public ar trebui să studieze instituțiile politice și guvernamentale reale și să determine dacă acestea oferă oamenilor ceea ce își doresc. Testul eficienței guvernamentale în acest sens pozitiv este pur și simplu cât de bine servește guvernul interesul propriu al fiecărei persoane. Eficiența deplină necesită unanimitate în cadrul procesului democratic de luare a deciziilor, deoarece numai atunci nimeni nu va pierde ca urmare a oricărei politici guvernamentale. Aceasta este cât de „eficient” poate fi guvernul pentru a-i ajuta pe oameni să obțină ceea ce își doresc. Observați că definiția alegerii publice a eficienței în activitatea politică este mult mai puternică decât definiția economică a eficienței ca optimitate pareto, pe care perspectiva mainstream o folosește pentru a judeca politicile publice.

Perspectiva alegerii publice are un conținut normativ, dar este strict orientată spre proces, preocupată doar de regulile care guvernează activitatea politică. Mai mult, Buchanan susține că conținutul normativ se centrează pe un singur punct în timp, la fondarea unei națiuni democratice. Normele sunt încorporate în constituția redactată de convenția constituțională a națiunii.

Centrându-se pe constituție, Buchanan a fost influențat de economistul suedez Knut Wicksell, care a teoretizat despre rolul legitim al guvernului într-o societate democratică la sfârșitul secolului al XIX-lea. Wicksell a fost cel care s-a gândit pentru prima dată la activitatea guvernamentală în termeni de schimburi fiscale și care a descris idealul ca fiind consimțământul unanim pentru toate politicile în orice moment. Buchanan recunoaște că a cere unanimitate tot timpul este o cerință prea mare; ar duce la paralizie. În schimb, el arată spre constituție. El susține că legitimitatea guvernului necesită doar un consens între autorii constituției națiunii cu privire la regulile în baza cărora guvernul are voie să funcționeze. În conceperea acestor reguli, membrii convenției se gândesc doar la interesele lor personale și la cele ale urmașilor lor, așa cum le percep ei. Un acord unanim la convenția constituțională cu privire la regulile politicii ar fi idealul, deși Buchanan admite că un consens poate fi tot ceea ce este posibil.

Singurul test normativ valabil al activității guvernamentale în orice moment după convenție este următorul: Ar fi putut regulile actuale care ghidează și constrâng activitatea guvernamentală să fi apărut în urma unui acord la convenția constituțională? Dacă răspunsul este afirmativ, atunci regulile actuale sunt legitime și societatea a creat o legătură legitimă între popor și guvernul său. Observați că politicile care rezultă din aceste reguli nu pot fi evaluate direct de nicio normă. În special, rezultatele politicilor sunt irelevante în sine. Procesul este totul în funcție de acest test, și anume, consecvența cu regulile de interes propriu convenite la convenția constituțională.

Analiza normativă a politicilor după convenție este posibilă, dar este limitată la sugestii de reformă constituțională și atunci numai dacă testul normativ eșuează. Propunerile normative iau forma recomandării de modificări ale regulilor constituționale astfel încât oamenii să fie mai capabili să își urmărească mai bine interesele proprii în schimburile fiscale cu guvernul. De exemplu, Buchanan se îndoiește serios că deficitele bugetare federale mari și prelungite din SUA, care au existat în majoritatea anilor de la începutul anilor 1980, ar trece testul său constituțional normativ, din cauza daunelor pe care le-ar putea provoca generațiilor viitoare. El este în favoarea unui amendament la constituție pentru un buget echilibrat.

O întrebare interesantă este dacă politicile sau regulile de redistribuire ar putea obține vreodată un consens la o convenție constituțională, având în vedere că redistribuirile îi forțează pe unii oameni să plătească taxe în beneficiul altora. Cei care sunt impozitați pot foarte bine să simtă că nu primesc ceea ce își doresc din schimburile fiscale. Buchanan crede că s-ar putea ajunge la un consens dacă autorii Constituției aleg să ia în considerare bunăstarea generațiilor viitoare și sunt dispuși să privească viitorul printr-un văl de ignoranță. Ideea este că nimeni nu poate prezice viitorul, astfel încât nimeni de la o convenție constituțională nu poate ști cu certitudine cum se vor descurca descendenții lor pentru totdeauna. Prin urmare, aceștia pot considera că este în interesul lor să stabilească reguli care să permită redistribuirea veniturilor în funcție de șansa ca descendenții lor să fie cei care vor trece prin vremuri grele. Cu alte cuvinte, ei pur și simplu permit posibilitatea unor transferuri viitoare către propriile familii.

Perspectiva alegerii publice este convingătoare din mai multe puncte de vedere. Ipoteza unui comportament politic interesat este instinctiv atrăgătoare pentru economiști, iar o mare parte din comportamentul politic este în mod clar interesat. Insistența asupra analizei instituțiilor politice reale și a alegerilor politice reale este, de asemenea, sensibilă, la fel ca și accentul pus pe regulile constituționale care ghidează și constrâng întreaga activitate politică. Cu toate acestea, alegerea publică nu s-a impus în rândul economiștilor din sectorul public. Rămâne o perspectivă distinct minoritară, dacă ponderea literaturii de specialitate este un ghid precis.

Poate că curentul principal a rămas ferm în fața provocării alegerii publice deoarece baza normativă a teoriei alegerii publice este atât de subțire. Perspectiva alegerii publice, așa cum este articulată de Buchanan, este lipsită de un simț clar al bunului simț civic sau al empatiei, calități pe care mulți oameni le consideră ingrediente esențiale pentru o societate în care oricine și-ar dori să trăiască. O concentrare îngustă asupra regulilor constituționale de interes propriu ar putea să nu fie suficientă pentru a susține o teorie economică normativă cuprinzătoare a sectorului public. În orice caz, se pare că majoritatea economiștilor doresc să judece direct rezultatele politicilor guvernamentale specifice și să facă acest lucru în termenii criteriului de eficiență pareto și a normelor de echitate acceptate în mod obișnuit, cum ar fi egalitatea de șanse sau echitatea orizontală. Mai general, activitatea guvernamentală motivată în întregime de interesul propriu pur și simplu nu are atracția normativă a activității guvernamentale motivate de interesul public în ceea ce privește eficiența și echitatea.

Este puțin probabil ca bătălia dintre alegerea publică și economiștii mainstream să fie decisă pe baze empirice, deoarece există numeroase dovezi care să susțină ambele tabere. Două reflecții publicate de Joseph Stiglitz și Joel Slemrod sunt instructive.5

Stiglitz, laureat al premiului Nobel, a contribuit la fel de mult ca orice economist la teoria mainstream a sectorului public în ultimii 50 de ani. Când i s-a cerut să reflecteze asupra anilor petrecuți la Council of Economic Advisors, el a răspuns cu o lucrare în care descrie de ce guvernul are atâtea dificultăți în a adopta politici care sunt atât de clar benefice din perspectiva mainstream. Problema pe scurt, potrivit lui Stiglitz, este că prea mulți oficiali guvernamentali se comportă așa cum spunea Buchanan. Aceștia își urmăresc și își protejează mai degrabă interesele personale decât interesul public, cum ar fi păstrarea secretă a informațiilor private atunci când este în avantajul lor personal să facă acest lucru. Stiglitz este de părere că guvernul este extrem de benefic în general, dar nici pe departe atât de mult pe cât ar putea fi dacă funcționarii ar avea un spirit public mai consecvent.

Joel Slemrod a fost un contribuitor important la teoria și politica fiscală mainstream în ultimii 35 de ani. El a speculat recent că un comportament orientat spre alții, cu spirit civic, poate produce mult mai mult decât o societate mai blândă și mai blândă. El indică unele studii care arată o relație pozitivă între creșterea economică și prosperitatea și ceea ce el numește capital social, cum ar fi gradul de încredere în ceilalți, înclinația de a se supune regulilor societății și comportamentul civic. Variabilele capitalului social din aceste studii sunt obținute prin intermediul unor sondaje. O legătură între comportamentul civic, orientat spre ceilalți și creșterea economică ar fi un impuls major pentru perspectiva mainstream, dacă va rezista unei analize ulterioare.