A RESERVA FEDERAL E O GOVERNO NOS EUA

O Choque Volcker deu início a uma autonomia sem precedentes da política monetária muito distante da gestão económica do governo dos EUA. A política monetária autónoma começou com a nomeação de Paul Volcker como novo presidente. A mudança operacional de Outubro de 1979 para a orientação da oferta de moeda em vez da orientação das taxas de juro levou ao processo historicamente único de reposicionamento da Reserva Federal como autoridade monetária em relação ao governo dos EUA. Na medida em que a política monetária autónoma foi legitimada, a Reserva Federal pôde explorar a incerteza criada pela criação de objectivos monetários. Antes de passar em revista o processo detalhado da política monetária autónoma, é necessário remontar à centralização do poder no âmbito do Sistema da Reserva Federal1 (doravante Reserva Federal) em Washington.

O que permite a Paul Volcker implementar uma mudança operacional drástica no sentido de orientar o crescimento monetário em Outubro de 1979 é que os anteriores presidentes centralizaram o poder do Conselho de Governadores e do seu Presidente no âmbito do Comité do Federal Open Market Committee (doravante FOMC), anteriormente dominado pelo Banco da Reserva Federal de Nova Iorque. O Presidente McChesney Martin, entre 1951 e 1970, deu importantes passos na centralização do poder em Washington. Primeiro Martin encerrou o Comitê Executivo do FOMC, dominado pelo Banco da Reserva Federal de Nova York. Todos os membros do FOMC começaram a apresentar suas opiniões e a discutir todas as opções de política monetária a partir da segunda metade dos anos 50 (Meltzer 2009, 263). Em segundo lugar, o Conselho de Governadores assumiu aspectos importantes das operações de mercado aberto no âmbito do FOMC. No início da década de 60, quando a Reserva Federal tentou operar swaps de moeda estrangeira com bancos centrais estrangeiros, que detinham a responsabilidade pelas operações em moeda estrangeira no âmbito do Sistema da Reserva Federal, foi debatido numa reunião do FOMC (FOMC 1962, Março): o aspecto internacional das operações de mercado aberto. Eventualmente, a Assembleia de Governadores pôs fim ao importante papel do New York Reserve Bank nas operações em moeda estrangeira. Além disso, outras responsabilidades importantes, como a elaboração do orçamento, foram atribuídas à Assembleia, e o pessoal da Assembleia aumentou de 608 para 790 funcionários entre 1963 e 1968 (Meltzer 2009, 493).

O poder do Presidente e da Assembleia de Governadores foi ainda mais consolidado com o estabelecimento de dois documentos de política: os livros verdes e azuis datam de meados da década de 1960. Os documentos de política são documentos confidenciais do Federal Reserve que são distribuídos antes de cada reunião do FOMC. O livro verde fornece uma análise da economia dos EUA e da economia internacional. Ele contém uma enorme quantidade de recursos estatísticos dedicados às projecções económicas. O livro azul concentra-se nas condições do mercado monetário e fornece opções alternativas de política para consideração do FOMC (Deane and Pringle 1994, 222). Este último, em particular, ajuda o FOMC a considerar se a política monetária no sentido de uma maior restritividade ou facilidade precisa de ser implementada durante o período entre as reuniões do FOMC. A interpretação dos dados numéricos do livro azul é determinada de forma decisiva pelos funcionários do Conselho de Administração. Assim, aumentou o poder do Conselho contra o Federal Reserve Bank of New York (Axilrod 2011, 46). A interpretação de qualquer decisão de política do FOMC e sua implementação são mantidas nas mãos dos Governadores do Conselho e de seu presidente. De acordo com Sherman Maisel, como governador entre 1965 e 1972, o presidente poderia exercer “cerca de 45% do poder total em relação aos outros membros do Conselho” no FOMC (citado em Deane e Pringle 1994, 228). David Jones descreveu a cultura da Reserva Federal como “centrada no presidente” (1991, 53). Martin assegurou que o poder central do Sistema da Reserva Federal, a tomada de decisões de política monetária no âmbito do FOMC, dependesse do Conselho de Governadores e do seu presidente em Washington (Axilrod 2011, 51).

No final da década de 70, durante a qual a inflação estava a aumentar rapidamente, a credibilidade do Sistema da Reserva Federal foi gravemente minada por G. William Miller como novo presidente. O Presidente Carter nomeou-o para suceder a Arthur Burns em 8 de março de 1978. Como antigo chefe executivo da Texton, Miller não tinha formação em economia nem estava familiarizado com a política monetária, embora fosse um dos membros do conselho do Federal Reserve Bank of Boston (Axilrod 2011, 77). Dada a falta de conhecimentos sobre política monetária e questões monetárias técnicas, o novo presidente teve de aprender termos monetários e teve de ouvir as opiniões de colegas com grande experiência em assuntos monetários (Deane e Pringle 1994, 231). Este foi um sinal de fraqueza na sua liderança no combate às elevadas expectativas inflacionistas para as quais a sua competência e liderança decisiva era mais necessária na Reserva Federal. Quando um presidente é visto como fraco, a coerência da política monetária do FOMC é prejudicada (Axilrod 2011, 228). Miller trouxe o seu estilo de gestão corporativa para o FOMC. Ele colocou “um cronômetro de três minutos na mesa nas reuniões do conselho para limitar o discurso muitas vezes divagante” (Treaster 2004, 51). Numa reunião do FOMC em junho de 1978, Miller votou contra a maioria que queria aumentar a taxa de desconto. Sua posição sugeriu que o presidente não estava levando a sério o controle da inflação (ibid). Ele não podia efetivamente liderar o FOMC e o Conselho com ele (Dean e Pringle 1994, 228). Ele perdeu seu status de presidente dentro e fora da Reserva Federal. Miller foi o último presidente não-profissional da Reserva Federal. Desde então, a Reserva Federal tem tido uma liderança fortemente profissional, primeiro de Paul Volcker, depois de Alan Greenspan. Todos eles são treinados em economia e possuem expertise intelectual em política monetária.

Acima da pressão da inflação em alta e da credibilidade decrescente do Federal Reserve, Carter nomeou Paul Volcker como novo presidente em agosto de 19792. A Reserva Federal sob o novo presidente iniciou o processo sem precedentes de política monetária autónoma, afastando-se do governo. O Presidente Carter “adquiriu” a credibilidade de Paul Volcker (Hall 2008, 177; Johnson 1998, 176). Carter contactou inicialmente algumas pessoas, como David Rockfeller, para considerar o cargo de presidente do Federal Reserve. Todos recusaram a oferta de Carter e em vez disso recomendaram Paul Volcker (Treaster 2004, 60). Anthony Solomon, subsecretário do Tesouro para os assuntos monetários, sugeriu Paul Volcker porque ele argumentava que Volcker não só tinha o entendimento técnico da política monetária, como também podia liderar eficazmente o difícil processo de tomada de decisões do FOMC e articular as decisões de política monetária também para o público (Deane e Pringle 1994, 99). Ninguém duvidava das suas credenciais intelectuais dentro e fora da administração Carter, mas a administração Carter preocupava-se que Volcker não seria um jogador de equipa (Axilrod 2011, 231). Ao contrário de Miller, Volcker possuía conhecimentos intelectuais e experiências em política monetária. Ele foi subsecretário do Tesouro para assuntos monetários internacionais no início da década de 1970 e presidente do Federal Reserve Bank of New York de 1974 a 1979 (Mayer 2001, 192). Foi apoiado por três importantes membros do Conselho, tais como Henry Wallich, Charles Partee e Lyle Gramley, dentro do Federal Reserve (Bartels 1985, 38). Sua competência intelectual e suas experiências profissionais em política monetária pareceram obter forte liderança no FOMC e no Federal Reserve (Hall 2008; Goodfriend 1986).

A abordagem tradicional do Federal Reserve em relação ao direcionamento das taxas de juros não poderia ter impacto sobre as expectativas inflacionárias. Quando Volcker chegou ao poder no início de Agosto de 1979, tal como os anteriores presidentes, que tentaram controlar a inflação a partir de meados dos anos 70, mas se afastaram do aperto monetário3 (Burns 1987, 692), o Federal Reserve, sob a liderança de Paul Volcker, tentou inicialmente visar as taxas de juro através da taxa de desconto4 ou de operações de mercado aberto5. No entanto, os observadores do Federal Reserve, contratados por grandes bancos, foram capazes de especular sobre os movimentos das taxas de juro, monitorizando a acção do Federal Reserve nas operações de mercado aberto. O sinal enviado pelo novo presidente não iria alterar um curso da política monetária (Treaster 2004, 148). As expectativas sobre os movimentos das taxas de juro encorajavam os bancos a especular sobre o valor do dólar, dos activos financeiros e das matérias-primas em vários mercados financeiros, e não podiam amortecer as expectativas inflacionistas do público (Federal Reserve Bulletin 1979). Volcker e membros do conselho não ficaram satisfeitos com a abordagem tradicional. Precisamente, decidiram informalmente recorrer à orientação monetária em 28 de setembro de 1979 (Johnson 1998, 176), antes de Paul Volcker visitar a reunião de Belgrado do Fundo Monetário Internacional na semana seguinte, durante a qual se partiu do princípio de que ele se decidira pela orientação monetária sob pressões de estados estrangeiros ou mercados financeiros internacionais, como nos dizem a primeira e segunda ondas do IPE.

Rather, voltaram-se antes para a orientação das reservas bancárias totais para criar incerteza nas expectativas inflacionistas em outubro de 1979. Esta mudança operacional de Outubro levou a Reserva Federal a apostar num processo de política monetária autónoma sem precedentes, muito distanciado das necessidades económicas do governo dos EUA. Krippner (2007) observou que a estratégia da reserva era uma estratégia política para desviar o público de culpar a Reserva Federal por níveis elevados de taxa de juro na imagem de que os mercados determinavam as taxas de juro; a reacção social e política a taxas de juro elevadas foi silenciada (489-90). No entanto, a mudança operacional foi mais do que uma simples cobertura política. A esfera da política macroeconómica é em geral menos afectada pela política interna e pelas opiniões do público (Odell 1982; Hall 1993). Mais importante ainda, a gestão tradicional das taxas de juro estava a acender uma chama nas expectativas inflacionistas embutidas na crença do público nos progressos políticos e económicos do pós-guerra (Burns 1985). A preocupação com a chama inflacionista foi agravada pelas ligações entre a força dinâmica do mercado Eurodólar e o mercado monetário dos EUA (Kelly 1977; Hawley 1987). Os funcionários da Reserva Federal estavam profundamente preocupados com o impacto da força expansionista do mercado Eurodólar sobre o dólar americano, a inflação norte-americana e a Reserva Federal (Wallich 1979; Frydle 1979-80). O problema das ligações monetárias entre a inflação dos EUA e o mercado monetário offshore será detalhado na secção seguinte. A Reserva Federal sob a direcção de Paul Volcker passou a visar as reservas monetárias com o objectivo de criar incerteza: taxas de juro elevadas mas voláteis. As expectativas inflacionistas foram amplamente defendidas em empresas, sindicatos de trabalhadores, consumidores nos sectores da construção e da habitação e bancos nos mercados monetário e financeiro (Federal Reserve Bulletin 1979). A mudança operacional de Outubro destinava-se a introduzir “uma nova incerteza no mercado . . . a nova incerteza terá o efeito de arrefecer a actividade especulativa e terá talvez um impacto sobre as exigências de crédito que se baseiam exclusivamente em expectativas inflacionistas” (Rice, citado no FOMC 1979, 22 de Outubro). Ao observar atentamente as experiências monetaristas na Alemanha, Volcker compreendeu que a orientação monetária serviria os interesses da disciplina interna e internacional, e que elas estavam interligadas (Johnson 1998, 178), na medida em que o novo procedimento de operação continuou a ser seguido ao longo do tempo.

A partir do final de setembro de 1979, Volcker começou a delinear seu plano (orientação monetária) para William Miller, secretário do Tesouro, e Charles Schultze, presidente do Conselho de Conselheiros Econômicos do Presidente Carter (Mayer 2001, 193). Eles se preocuparam com o impacto negativo do objetivo monetário na reeleição do Presidente Carter no ano seguinte. Além disso, o plano monetário induziria “incerteza e uma política monetária inflexível” (Treaster 2004, 155). Em vez do plano monetário, Miller e Schultz sugeriram um aumento de 2% nas taxas que o Presidente Carter concordaria. No entanto, a incerteza era exactamente o que a Reserva Federal pretendia criar de forma a que o controlo da oferta monetária induzisse taxas de juro voláteis inesperadamente. A Volcker implementou o objetivo monetário para surpreender o público e os mercados, apesar dos protestos da Casa Branca sobre os danos às chances de reeleição de Carter (Bartels 1985, 38).

A questão torna-se como o Federal Reserve foi capaz de manter persistentemente a política monetária autônoma por dois anos e meio, se o objetivo monetário foi mais do que uma cobertura política. Em 1978, como presidente do Banco da Reserva Federal de Nova Iorque, Volcker compreendeu que o principal meio de amortecer as expectativas inflacionistas era manter os objectivos monetários anunciados de forma consistente ao longo do tempo (1978, 332). A resposta assenta na legitimação da política monetária dentro e fora da Reserva Federal de várias formas importantes. Em primeiro lugar, as opiniões divergentes dentro do FOMC foram geridas de forma a que a construção de consensos fosse priorizada em relação à incerteza em relação a outros meios. Houve o debate de política sobre se o Federal Reserve queria voltar à política monetária tradicional ou manter a política atual em várias ocasiões entre outubro de 1979 e agosto de 1982. Numa reunião de Abril de 1980, membros do FOMC, como Partee, Rice e Roose, preocupados com a volatilidade das taxas de juro e uma queda na recessão económica, em particular nos sectores da habitação e automóvel da economia (FMOC 1980 Abril, 22). No entanto, Volcker argumentou que a única razão para o actual objectivo operacional era “a natureza da incerteza que criou”. Ele prosseguiu dizendo que a economia não estava em rápida recessão e que “o objetivo mais importante do Federal Reserve hoje é restaurar a credibilidade em nossa disposição e nossa capacidade de manter uma política de longo prazo e não mudar o rumo” (Ibid, 25-26). Este tipo de debate também ocorreu em Setembro de 1980 e Fevereiro de 1981 (FOMC 1980 Setembro; FOMC 1981 Fevereiro). Foram permitidas diferentes visões sobre o objectivo monetário para expressar as suas preocupações particulares, reflectindo sobre situações económicas geográficas, afectadas pelo controlo da moeda. No entanto, a maioria dos membros do FOMC estava convencida de que o controlo das expectativas inflacionistas não deveria inverter a sua actual abordagem operacional até haver um sinal claro de recessão económica. O público ainda suspeitava da seriedade da Reserva Federal em relação ao controlo da inflação, de modo a que a inversão do procedimento operacional inflamar novamente as expectativas inflacionistas. Este ponto foi enfatizado pelo presidente em cada reunião do FOMC. Desta forma, o FOMC foi capaz de manter a presente operação e de fazer ouvir uma só voz de forma consistente para o mundo exterior.

Segundo, a abordagem pragmática do FOMC ao monetarismo proporciona espaço para o ajuste de políticas ao desenvolvimento das condições monetárias. Em cada reunião do FOMC, os funcionários decidiram visar o nível de crescimento monetário, o nível de M1, M2 e M3. Em particular, prestaram muita atenção ao seguro de crédito hipotecário como guia de política. Tal não significa que tenham conseguido controlar o total das reservas bancárias; na realidade, não conseguiram atingir as metas desejadas (Greider 1987; Mayer 2001; Krippner 2011). O que a abordagem quantitativa das metas monetárias forneceu foi que “a base estatística para determinar a meta para os agregados de reservas consistente com a decisão de política do FOMC implicava uma margem de manobra considerável para o julgamento do pessoal” (Axilrod 2011, 91). Os dados quantificados comummente partilhados proporcionaram uma base legítima para o entendimento e ajustamento às condições monetárias. Os membros do FOMC acompanharam e avaliaram de forma consistente as interacções entre a aplicação dos objectivos monetários e a evolução económica em mutação; na expressão de Johnson (1998, 6), “aprender enquanto governar”. Conseguiram ajustar o alcance do objectivo monetário caso surgissem novos dados. Dois episódios – o Verão de 1980 e o período entre o final de 1981 e o início de 1982 – desacreditaram a medida orientadora do M1 como o agregado monetário de controlo. Em Abril de 1980, o M1 estava a encolher rapidamente (FOMC 1980 Abril). Mais de 17 bilhões de dólares desapareceram (Greider 1987, 194). Os membros do FOMC ficaram intrigados com o dramático e inesperado declínio na oferta de moeda. Isto levantou uma nova questão: qual deve ser o objectivo monetário que deve estabelecer o nível adequado do M1? A Reserva Federal comprou títulos do governo e injetou uma enorme quantidade de dinheiro novo? US$ 5,4 bilhões ? para o sistema bancário. A partir daí, o M1 cresceu rapidamente e os empréstimos bancários também aumentaram nos meses seguintes (Greider 1987, 201?206). Se a demanda por reservas ultrapassou a meta de crescimento monetário estabelecida no FOMC, reservas adicionais através de operações de mercado aberto não foram fornecidas (Krippner 2011, 117). Desta forma, eles continuaram a manter o método operacional, ajustando a gama de reservas monetárias de forma consistente com o desenvolvimento das condições monetárias. Apesar da intervenção da Carter no controlo do crédito em 1980, as acções monetárias da Reserva Federal foram notavelmente consistentes com os seus objectivos monetários anunciados (Johnson 1998, 181). De facto, Volcker mostrou-se satisfeito com o progresso da evolução monetária consistente com os objectivos monetários durante o ano de 1980 no seu conjunto (Boletim do Sistema da Reserva Federal de 1981). Ao contrário dos monetaristas que acreditam num nível consistente de crescimento monetário, os decisores de política da Reserva Federal adoptaram uma abordagem pragmática aos objectivos monetários, como demonstrado acima. Mantiveram a confiança nos dados estatísticos, mas tornaram os objectivos monetários ajustáveis ao desenvolvimento das condições monetárias.

A esfera da política monetária é, por natureza, politicamente sensível. Era difícil para qualquer grupo social ou político intervir na elaboração da política monetária no âmbito do FOMC. Não foi negado que os membros do FOMC tomaram decisões altamente informadas em relação à orientação da política monetária. Os livros verdes e azuis continham uma enorme quantidade de dados estatísticos sobre os mercados financeiros, a economia dos EUA e a economia internacional. O FOMC teve que engolir uma grande quantidade de informação antes de fazer uma diretiva de política (Deane e Pringle 2004, 222). Durante o choque monetário, embora houvesse ataques constantes de políticos individuais, pequenas empresas e sindicatos de trabalhadores, afetados pela política monetária restritiva, à Reserva Federal, a autoridade monetária dos EUA foi pouco contestada (Bartels 1985). O Congresso apoiou a luta da Reserva Federal contra a inflação ao aprovar o Acto Monetário de 1980, que em parte ajudou a Reserva Federal a “tomar medidas mais fortes do que provavelmente poderíamos pela outra técnica” (FOMC 1980 Março, 19). A política monetária pode ter um efeito significativo na distribuição da riqueza na sociedade (Kirshner 2003; Ingham 2004; Hall 2008). Se a política monetária fosse seguida para atingir uma inflação inferior a 10%, o crescimento económico seria mais elevado (Kirshner 2003). A principal preocupação seria como manter a inflação entre 3% e abaixo de 10% com melhores resultados econômicos. De facto, os políticos estão limitados a intervir no processo de decisão da política monetária porque os ganhos políticos de curto prazo levariam a perturbações monetárias que perturbariam o processo saudável das transacções económicas. Mais importante, o impacto da “política monetária é tão abrangente” que a tentativa de quaisquer grupos sociais ou políticos de influenciar a política monetária seria excessivamente politizada (Johnson 1998, 6). Assim, muitos governos democráticos decidiram despolitizar a política monetária, colocando a política monetária nas mãos de funcionários não eleitos com longos mandatos (Blinder 1998, 56).

Outras vezes, os funcionários da Reserva Federal protegeram a sua política monetária através do envolvimento activo das comunicações públicas. O seu envolvimento nas comunicações públicas não era simplesmente retórica. A Lei Humphrey-Hawkins de 1978 exigia que o Presidente da Reserva Federal testemunhasse a explicação das decisões de política monetária perante o Congresso duas vezes por ano (Greider 1987, 96; Fischer 1994, 293). Era um pouco “um ritual vazio” porque se evitava uma explicação de política relevante (Blinder 1998, 29). No entanto, o testemunho público desempenhou dois papéis importantes. Primeiro, permitiu à Reserva Federal comunicar eficazmente com o público e os mercados, demonstrando a seriedade dos objectivos monetários, de modo a influenciar as expectativas inflacionistas. Em Dezembro de 1979, Volcker afirmou perante o Congresso que “ao alterar a ênfase (o objectivo monetário), devemos necessariamente estar menos preocupados com as flutuações diárias ou semanais das taxas de juro, porque essas taxas de juro responderão a alterações na procura de moeda e reservas” (Federal Reserve Bulletin 1979, 960). A gravidade da Reserva Federal foi ainda melhorada pelo ataque do governo Reagan aos sindicatos em Agosto de 1981 (Gregory 1985, 39). Os funcionários da Reserva Federal também justificaram eficazmente a política monetária restritiva. Na verdade, o presidente “percorreu o país fazendo discursos. Ele sempre fez questão de salientar que a Reserva Federal continuou a manter a política monetária restritiva (Axilrod 2011, 99). Em 25 de Fevereiro de 1981, Volcker explicou pormenores técnicos da política monetária, tais como medidas de agregados monetários em referência ao objectivo monetário estabelecido no conjunto do ano anterior (Federal Reserve Bulletin 1981, March, 237). Sem confiança nos dados estatísticos recolhidos, os funcionários da Reserva Federal não demonstrariam o que encontraram em público. Até proporcionaram “seminários” a peritos e economistas externos interessados (Ibid, 238). Assim, justificaram efectivamente a política monetária restritiva aos olhos do público. O Federal Reserve conduziu comunicações públicas de forma a proteger a sua própria política e explorar a incerteza ao mesmo tempo. A combinação de ações de política e retórica funcionou para amortecer as expectativas inflacionárias (Greider 1987, 41).

A partir do governo Reagan, o Federal Reserve continuou a manter uma política monetária restritiva (níveis elevados de taxas de juros) mesmo depois de ter reduzido a inflação para cerca de 5% em meados de 1982 (Krippner 2007, 492). Uma razão importante foi a preocupação dos funcionários da Reserva Federal com a possibilidade de um ressurgimento da inflação (FOMC 1982 Junho-Julho, 7). A política econômica da administração Reagan estava em desacordo com a Reserva Federal sob o governo de Volcker. O Tesouro dos EUA era a casa dos monetaristas e economistas do lado da oferta (Axilrod 2011, 102). Estes economistas não estavam interessados nos detalhes das operações de política monetária. A administração proporcionou cortes nos impostos às empresas e aumentou os déficits orçamentários (Johnson 1998, 186). O presidente Volcker falou persistentemente contra os déficits orçamentários que instigariam a psicologia inflacionária (Greider 1987, 482-506). Os altos funcionários da administração Reagan pediram a demissão de Volcker em 1982: o seu mandato expirava em 1983. Donald Regan, secretário do Tesouro dos EUA, fez comentários duros como “tirania” sobre Volcker (Treaster 2004, 173). Berly Sprinkel, subsecretário do Tesouro para assuntos monetários, não acreditava simplesmente que só a Reserva Federal detinha o controle sobre a importância da oferta de dinheiro (Deane e Pringle 1994, 103). Apesar de todos estes ataques da administração Reagan, Volcker foi reeleito pelo Presidente Reagan em agosto de 1983.