Introdução

Num dos seus artigos, o economista americano Richard Rahn afirma que “o actual regime político na Rússia finge ser uma democracia de mercado livre onde as pessoas estão prontas a suportar as repressões suaves existentes”. Entretanto, Vladislav Surkov, o chamado “príncipe negro do Kremlin”, sugere a inevitabilidade da “democracia soberana”, o regime político onde os poderes políticos e suas decisões cruciais são supervisionados e controlados por uma nação russa diversificada com o objetivo final de alcançar o bem-estar material, os direitos e liberdades, e a igualdade de todos os cidadãos e nacionalidades.

Um poderia argumentar que visões e interpretações tão diversas só levam a uma controvérsia mais profunda na compreensão da fonte do poder na Rússia. No entanto, para superar essa complexidade, é necessário discutir uma série de questões-chave, que podem ser consideradas a questão central. Quem representa a elite governante na Rússia? Putin desfruta do poder máximo no país? É possível falar de facções ou grupos de oposição dentro do “círculo de confiança” de Putin? Em outras palavras, quem governa na Rússia e quem deve obedecer?

Neste artigo vou tentar responder a algumas destas perguntas. Primeiro, vou discutir uma série de literatura acadêmica que se concentra na questão do poder, do papel dos grupos de interesse e das redes que penetram na elite política russa. Esta seção apresenta uma análise de três abordagens distintas para a questão do poder político na Rússia: “feudalismo dos clãs”, elite do poder empresarial, e “autoritarismo de Putin”. A segunda parte do documento sugere uma teoria alternativa recém-estabelecida que advoga o conceito de “Sistema de Putin” baseado em grupos de interesse tão distintos como os “silovarcas”, ou seja, os representantes de uma nova ordem política e econômica combinando capital industrial e financeiro com redes policiais secretas”, tecnocratas e liberais brandos. Assim, pretendo elaborar a teoria e apoiá-la, primeiro, apresentando a estrutura inicial do “sistema” e seus mecanismos operacionais, segundo, estabelecendo relações causais entre o “sistema de Putin” e numerosas controvérsias da política externa de sua administração.

O documento conclui com algumas observações finais. Primeiro, a estrutura política russa não deve ser percebida como uma entidade homogênea, nem caracterizada como um sistema autoritário ou uma oligarquia empresarial. Segundo, o regime dominante representa um sistema tripolar complexo que consiste em três grupos de interesse central ou “poder”: liberais, tecnocratas e “silovarcas”. Finalmente, uma clara relação de causa e efeito pode ser reconhecida entre divisões políticas internas e certas inconsistências na política externa, uma vez que os processos de tomada de decisão neste campo não parecem depender apenas do líder nacional, mas refletir o equilíbrio das forças políticas dentro da administração do presidente.

Feudalismo, autoritarismo ou Just Business?

O problema do poder real na Rússia contemporânea sempre foi o centro de discussões acadêmicas acaloradas, o que resultou em três correntes principais de pensamento: O “feudalismo dos clãs”, o poder de lobby da elite empresarial para os seus próprios interesses, e o chamado “autoritarismo de Putin”

Para começar, a teoria do “clã feudal” na Rússia de Putin foi inicialmente introduzida por Kosals e Solnick e mais tarde desenvolvida por Hutchings e Ledeneva. Embora os estudiosos apresentem visões ligeiramente diferentes sobre a natureza do clanship, existem alguns princípios básicos que unem os autores e, portanto, devem ser sublinhados. Em primeiro lugar, esta abordagem afirma claramente que a Rússia não empreendeu, de forma alguma, um caminho completo de transição do seu antigo regime totalitário para a “consolidação democrática”, ou seja, as regras democráticas não foram estabelecidas e, portanto, houve um fracasso na obtenção de uma ampla legitimidade dentro do Estado. Solnick, em particular, confia no termo “desconsolidação prolongada”, introduzido pela primeira vez por O’Donnell e Schmitter. Segundo eles, o Estado que não consegue desenvolver um sistema de poder institucionalizado, indispensável à democratização, torna-se “atrofiado, congelado, prolongadamente não consolidado”. Essa é a lógica que os estudiosos da teoria pró-clã aplicam à Rússia contemporânea, afirmando que o clã tem sido substituído por uma transição democrática neste Estado. Esta é a segunda suposição em que a teoria se baseia. Pelo “clã”, Kosals significa principalmente “uma entidade social fechada, unida pelo interesse comum da sobrevivência no ambiente social soviético hostil e vinculada por relações de sombra reguladas por normas ocultas”. Curiosamente, o sistema de clãs soviético sobreviveu numa versão completamente transformada, ajustada à Rússia de hoje através do estabelecimento de sistemas ou redes de poder a vários níveis, operados eficazmente por “elites oligárquicas (clãs)”, também conhecidos como “grupos feudalistas”. Como argumenta Solnick, esses “clãs oligárquicos” controlam recursos financeiros, bens de poder, meios de comunicação de massa e receitas fiscais, que lhes permitem agir como ditadores ou “barões federais e regionais”. Terceiro, esse chamado clã oligárquico russo consegue desenvolver um mecanismo de equilíbrio que apoia e sustenta o poder em um estado em enfraquecimento. De fato, pelo menos dois grandes clãs oligárquicos (a “família São Petersburgo” e a “família Moscou”) podem ser distinguidos. De acordo com Ledeneva e S. Michailova, eles alocam recursos de poder através do “mecanismo blat, ou seja, o uso de redes pessoais para obter benefícios materiais” e “práticas informais”, entendidas como “o uso de contatos “monetizados”, no sentido de que o dinheiro não é excluído de transações personalizadas, a fim de obter o poder de empregos bem remunerados e posições-chave do governo”

O sistema de clãs apresentados como detentores do poder na Rússia parece ser atraente e bem elaborado. No entanto, duas grandes falhas não podem ser ignoradas. Primeiro, o sistema de poder partilhado pelos clãs oligárquicos parece adequar-se perfeitamente aos anos 90 russos, em vez dos anos 2000 contemporâneos. De facto, logo após o colapso da União Soviética, surgiram vários grupos de “privatizadores”, ocupando mercados, activos financeiros e militares e expressando muito em breve as suas reivindicações de poder. Nas circunstâncias de um Estado “fraco”, “falhado” ou “transitório”, novos empresários políticos conseguiram aceder às mais altas patentes do poder estatal e influenciar políticas de alto nível. No entanto, a chamada Rússia de Putin dificilmente se assemelha a esse estado dos anos 90: uma forte centralização do poder, dependência econômica vertical, política protecionista estatal, etc., nunca estaria associada a um estado enfraquecido. Segundo, o mecanismo de equilíbrio, efetivamente proposto por Solnick e Kosals, parece não se revelar na realidade política russa. O poder central vertikal, o grande negócio nacionalizado, a autoridade última de uma pessoa ou de um grupo, o único partido político dominante – todas estas características, observadas na Rússia, contradizem claramente a lógica do equilíbrio do poder. Finalmente, não é razoável supor que os chamados “barões” partilhariam necessariamente o poder e os negócios. Como não seguiram o caminho do equilíbrio mútuo nos anos 90, dificilmente cumpririam hoje esse quadro de poder.

A segunda teoria, até certo ponto, deriva da abordagem acima apresentada, mas concentra-se principalmente nas elites empresariais que gozam do poder do Estado e que fazem lobby para os seus interesses económicos. De acordo com Rutland, Frye e Protsyk, “oligarcas de negócios” apareceram durante a “privatização selvagem” dos anos 90, quando os bens econômicos do estado foram caóticamente apreendidos e distribuídos entre os empresários mais habilidosos e influentes. Mais tarde, essas figuras gradualmente se consolidaram e formaram um grupo dos mais “poderosos concorrentes que empurraram para fora seus rivais mais fracos, portanto, o poder econômico e político estava concentrado nas mãos de um pequeno número de indivíduos”. Apesar da política dura de Vladimir Putin dirigida contra os oligarcas mais poderosos dos anos 90, uma nova chamada “elite capitalista” foi formada no início e meados dos anos 2000 e atualmente mantém as cordas do poder em suas mãos. Rutland afirma que 87 bilionários têm influência significativa: primeiro, eles afetam significativamente a tomada de decisões do estado e apresentam um verdadeiro desafio ou mesmo uma ameaça potencial ao atual presidente; segundo, eles iniciam a “disseminação” de receitas e benefícios do setor de petróleo e gás, nacionalizado pelo estado; e finalmente, estes indivíduos poderosos conseguem afetar significativamente a política estatal através de práticas de lobby ativo e “clientelismo”. Este mecanismo demonstra-se através de “apelos clientelistas e não ideológicos que fornecem a base para a formação de vínculos entre o poder estatal e o cidadão-partidário”. Assim, um sistema peculiar pode ser observado: o Presidente se esforça para controlar os oligarcas e suas reivindicações de poder, por um lado, e as elites empresariais administram habilmente os recursos, limitando assim o controle do Presidente, por outro.

No entanto, esta abordagem tende a sucumbir às mesmas críticas que a teoria do clã. Em primeiro lugar, as capacidades propostas pelas elites empresariais russas, incluindo considerável poder econômico e sua capacidade de influenciar a tomada de decisões, parecem estar sobrecarregadas. De facto, os casos de Boris Berezovsky e Konstantin Lebedev, que foram forçados a fugir para o estrangeiro para salvar as suas capitais e a sua liberdade, não podem nem devem ser ignorados, uma vez que representam uma demonstração de que as figuras empresariais permanecem próximas do poder. Em segundo lugar, a teoria do elitismo empresarial obviamente negligencia um dos mais influentes e poderosos estratos próximos ao Presidente, ou seja, “siloviki” – “as figuras com um fundo de estrutura de força” – que ocupam todos os altos cargos em troca de sua lealdade intransigente, e têm instalações e recursos suficientes à sua disposição para controlar efetivamente os oligarcas e os grandes negócios em geral. Finalmente, o fenômeno amplamente difundido do clientelismo dificilmente pode ser atribuído apenas às elites empresariais e, portanto, pode ser alvo de resposta contra elas. Certamente, o clientelismo por si só dificilmente garantirá pleno acesso ao poder, especialmente se a poderosa elite não favorecer um determinado homem de negócios.

Finalmente, a terceira maior abordagem para entender a natureza e o status atual do poder na Rússia pode ser caracterizada como o culto da personalidade de Vladimir Putin. A teoria une estudiosos tão destacados como Kryshtanovskaya, Coulloudon, Becker, Gelman, Monaghan, e Renz. Curiosamente, os autores apresentam um sistema vertical de poder com Putin no topo da chamada “pirâmide militocrática”, ou seja, combinando recursos militares e financeiros”, rodeado e penetrado por “siloviki”. Esta construção opera através de um partido firmemente estabelecido e hierárquico chamado “Rússia Unida”, que existe e opera em benefício de apenas um homem e do seu minúsculo círculo. Para começar, Kryshtanovskaya e White, em um de seus artigos, descrevem o regime de Putin como um projeto “militar-presidente”, o que implica poder ilimitado nas mãos de um só homem apoiado por “siloviki”. Os chefes de região, os representantes da Administração Presidencial, os ministros federais – todos estes cargos estrategicamente vitais pertencem a “siloviki”. Além disso, o papel crucial da Rússia unida não pode ser superestimado. Embora falte ideologia a este partido político, ele ainda justifica sua existência com base no chamado “plano de Putin” (o plano de agenda eleitoral de Putin). Embora a Rússia Unida pareça “estar condenada a desempenhar um papel subordinado na adoção e implementação de políticas” e desempenhe como uma ferramenta e não como uma instituição decisória, ela ainda recebe todos os principais bônus e benefícios extras devido à sua extrema lealdade ao presidente. Finalmente, como afirma Kryshtanovskaya, a mera existência dos chamados partidos “satélites” apenas apoia a ideia do culto da personalidade na Rússia e a total ausência de pluralidade política.

Yet, apesar da profunda base empírica da teoria, ela ainda tende a simplificar o sistema político na Rússia. Seria viável afirmar que todo o país depende de um só homem em todas as esferas possíveis? Primeiro, o atual presidente não parece controlar totalmente as elites regionais, apesar das reformas introduzidas pelos Putin no início dos anos 2000; isto é comprovado pelas recentes eleições regionais para prefeitos, que resultaram na derrota de um número considerável de candidatos da Rússia unida. Em segundo lugar, o governante, mesmo o mais poderoso e imprevisível, ainda depende da elite do poder que o rodeia. No nosso caso, vale a pena mencionar não só os grupos de interesse notáveis pelas suas opiniões conservadoras (A. Ivanov, V. Zubkov) e reaccionistas (V. Surkov, I. Sechin), mas também as dimensões relativamente liberalistas representadas pelo Gref alemão, Alexei Kudrin, etc. Finalmente, o regime baseado em um culto da personalidade é pouco estável e totalmente não confiável. Assim, é altamente improvável que a Rússia contemporânea seja caracterizada unicamente por um estilo de liderança carismático autoritário ou totalitário.

Is There a System in “Putin’s Sistema”?

As teorias acima mencionadas tentam responder a uma questão aparentemente fácil: quem governa na Rússia? No entanto, nenhuma delas cobre completamente toda a gama de complexidades para as quais o regime contemporâneo é notável. Assim, eu apresentei outra abordagem, chamada “sistema de Putin”, primeiro proposta por um grupo de estudiosos, nomeadamente Ledeneva, Lipman e McFaul, Bremmer e Charap.

O termo “sistema” foi cunhado pela primeira vez por Ledeneva e definido como “um segredo aberto que representa percepções partilhadas, mas não articuladas, do poder e do sistema de governo na Rússia”. Este conceito, ao contrário da “pirâmide vertical” acima referida, reflecte não só o sistema hierárquico de poder da Rússia, mas também revela as suas “redes informais que minam o vertikal e manipulam as políticas oficiais que o reforçam”. Tanto Ledeneva como Bremmer introduzem três características do “sistema de Putin”. Primeiro, os estudiosos demonstram de forma persuasiva quão eficazmente as “redes de amigos” são usadas por Putin para exercer “controle manual” sobre o sistema em um nível micro. Na verdade, é difícil superestimar a importância das redes privadas, que penetram em todo o sistema e constituem uma base firme para a gestão do Estado. Ao mesmo tempo, o estilo de Putin ainda inclui alguns elementos do “sistema de comando administrativo”. Segundo, o regime político contemporâneo na Rússia, apesar da sua alegada tendência para a democratização, representa uma combinação única de “orientação para a riqueza” e legado soviético. Isto revela uma privatização ineficaz e uma falta de direitos de propriedade, incluindo legislação adequada nesta esfera. Há, portanto, uma completa ineficiência do sistema de aplicação da lei, que é particularmente vulnerável a redes privadas e “blat”.” A terceira e, talvez, a característica mais distinta do “sistema” é a alta ambivalência, que se revela na “vulnerabilidade dos indivíduos…fluidez das regras e restrições significativas ao líder “imprevisibilidade, irracionalidade e anonimato”

Indeed, pode parecer, devido à propaganda e aos meios de comunicação pró-regime, que Vladimir Putin é o único homem da casa. No entanto, se observarmos cuidadosamente, a casa consiste de facções, profundamente elaboradas e classificadas por Ian Bremmer, Samuel Charap e Daniel Treisman como “liberais”, “tecnocratas” e “silovarcas”. O primeiro grupo, considerado o mais fraco da administração, é parcialmente representado por antigas e atuais elites empresariais, que tendem a defender um “capitalismo mais favorável ao mercado” como a forma mais eficaz da economia. Entre eles podemos notar nomes como o ex-presidente Dmitry Medvedev, o ex-ministro do Desenvolvimento Econômico e Comércio, German Gref, e o ex-ministro da Fazenda, Aleksei Kudrin. Não é coincidência que estes políticos e alguns outros pertencentes ao “grupo liberal” tenham sido expulsos das suas posições de liderança. Tal tendência pode muito bem ser indicativa de batalhas internas dentro da administração do Presidente.

O segundo grupo de influência, os chamados tecnocratas, tende a ser a facção mais numerosa; é liderado por Aleksei Miller, o Presidente da Gazprom, E. Nabiullina, o Conselheiro Económico do Presidente, Dmitry Livanov, o Ministro da Educação e Ciência, e outros. Os tecnocratas são responsáveis pela supervisão dos quadros e da política económica. A doutrina chave de que eles cumprem com os estados que a Rússia precisa de recursos financeiros, gestores experientes e habilidosos, e alta tecnologia ou inovação. Por um lado, eles garantem que somente pessoas leais e confiáveis tenham a oportunidade de trabalhar no e para o governo, simplesmente excluindo cidadãos comuns do exercício do poder. Por outro lado, eles devem exercer controle sobre alguns ramos estratégicos da atividade sócio-econômica, como a indústria bancária, petróleo e gás (Gasprom, Lukoil), altas tecnologias, os sistemas de educação, saúde, recursos naturais, e outros. Assim, os tecnocratas gozam de uma posição intermédia altamente benéfica: estão parcialmente autorizados a desenvolver a economia, mantê-la a um nível decente e filtrar os quadros mais adequados de acordo com o antigo lema soviético: “O governo é bom, o povo não”

Embora o terceiro grupo tenha sido parcialmente mencionado acima, algumas observações cruciais precisam ser feitas. Em primeiro lugar, é extremamente importante diferenciar entre “siloviki” e “silovarchs”. De acordo com Charap, o primeiro grupo inclui principalmente os atuais ou ex-representantes dos “serviços armados, órgãos de aplicação da lei e agências de inteligência que exercem o poder coercitivo do Estado”. Entretanto, “silovarcas” é um conceito introduzido pela primeira vez por Treisman em seu artigo “Silovarcas de Putin”. Por este termo, ele refere-se à camada sócio-económica resultante da “fusão do capital industrial e financeiro e das redes policiais secretas”. Por outras palavras, o estudioso combina simplesmente duas palavras: “silovik” e “oligarquia”. Este grupo tende a ser o mais poderoso, pois combina recursos econômicos e redes policiais, operando assim com ferramentas altamente eficazes como dinheiro, vigilância e redes pessoais. Este cenário político revela-se altamente benéfico para a estabilidade na esfera económica e política, quando tanto a liderança política como os negócios nacionalizados (Gazprom, Rosneft) continuam a florescer e não enfrentam competição ou desafios significativos.

Assim, pode-se observar uma máquina política complexa que permite ao Presidente russo, Vladimir Putin, e aos seus grupos de apoio governar o Estado e manter o controlo sobre o país. A teoria do “sistema” combina perfeitamente abordagens autoritárias e facciosas à gestão do Estado, que Putin e sua equipe aplicam. Neste sentido, vale a pena observar como a máquina governante de Putin funciona e afeta a formulação de políticas.

Nos últimos dez anos, as facções “sistema” têm se revelado em vários domínios: grandes negócios, alta tecnologia, mídia de massa e, em particular, a política externa. A este respeito, parece ser particularmente interessante traçar se e como as relações entre as facções afetam a política externa. Segundo Jorgen Staun e Fyodor Lukyanov, houve várias conjunturas que sinalizaram mudanças relativas na política externa russa em relação ao Ocidente, devido a algumas mudanças de poder no Kremlin. O primeiro período, o início da presidência Putin de 2000-2003, foi bastante notável por sua abordagem “multi-vetor”; combinou uma intensa cooperação econômica, militar e cultural com o Ocidente com a partilha de interesses estratégicos com o Oriente. Foi bastante notável quando o Presidente Putin “concordou com as tropas dos EUA na Ásia (Geórgia, Quirguizistão e Uzbequistão)” e aceitou, embora com relutância, um segundo alargamento da OTAN em 2004. Além disso, Putin demonstrou o seu pragmatismo ao conduzir a chamada política de “economia”, orientada para a adesão à OMC.

Contudo, devido à grande mudança no poder em 2003, quando as figuras políticas chave Alexander Voloshin e Mikhail Kasyanov foram depostos; Khodorkovsky, um dos principais homens de negócios e oligarcas, preso como uma grande ameaça às eleições de 2003; e os silovarcas ocuparam postos chave na administração do Kremlin, a política externa russa “começou a seguir a sua própria direcção, a do Ocidente”. Durante todo o período de 2003 a 2008 pudemos observar os conflitos e disputas Rússia-Oeste, incluindo sobre a OSCE, as consequências da intervenção humanitária da OTAN no Kosovo e numerosas violações dos direitos humanos na Chechénia, sublinhadas pelo Tribunal de Justiça Europeu A lista de questões discutíveis pode continuar e só prova que a mudança de poder de 2003 entre os círculos internos do Kremlin teve um impacto significativo na política externa do Estado.

Finalmente, as eleições de 2008, quando Dmitry Medvedev se tornou o presidente russo, foram vistas como um momento crítico, simbolizando uma mudança de détente na política externa. Mais uma vez, como em 2003, houve substituições de pessoal e algumas posições governamentais chave foram concedidas aos representantes dos tecnocratas liberais. Assim, a política de reinício ocorreu, o que foi um sucesso, embora, segundo Fyodor Lukyanov “dentro dos seus estreitos limites”. A presidência de Dmitry Medvedev foi notável pela normalização gradual das relações EUA-Rússia, que se deteriorou durante os dois mandatos de Putin e Bush Jr. no governo. De 2008 a 2011, a Rússia conseguiu resolver o dilema do trânsito afegão, acordar sanções ao Irã, adotar um novo tratado START e até assinar um acordo sobre a adesão à OMC. Contudo, a política externa relativamente liberal de Medvedev foi desafiada pela guerra com a Geórgia na Ossétia do Sul e na Abcásia, inspirada e iniciada por silovarcas. O Estado demonstrou suas reivindicações neo-imperiais, que se mostraram incompatíveis com a tendência liberal em política externa iniciada e desenvolvida por Medvedev. Uma mudança tão inesperada nas ações só pode ser explicada através de jogos internos entre grupos de interesse concorrentes.

Assim, tal política externa febril, que poderia ser observada de 2000 até 2011, tende a apoiar a natureza facciosa do sistema de Putin. Embora ainda seja difícil avaliar sua eficiência, sua existência não deve de forma alguma ser ignorada.

Conclusão

Em uma de suas entrevistas, Vladimir Putin afirmou: “A Rússia precisa de um forte poder estatal e deve tê-lo”. Mas não apelo ao totalitarismo, embora o fortalecimento do nosso Estado seja, por vezes, deliberadamente interpretado como tal…”. Nesta afirmação afirmativa pode-se observar a retórica de um líder forte e intransigente que acredita na sua capacidade de fazer o país levantar-se dos seus joelhos e prosseguir no seu crescimento. De fato, nos últimos anos, a narrativa da elite do poder na Rússia tem provado o compromisso do Estado em recuperar a influência na sua vizinhança e na arena global. Esta retórica oficial ainda provoca um comportamento suspeito e precaucionário entre os vizinhos e potenciais parceiros russos. Além disso, a imagem de Putin, como um líder poderoso, independente e conservador, obriga frequentemente vários analistas políticos e estudiosos a falar de modelos autoritários de gestão estatal exercidos durante a sua presidência. Contudo, seria demasiado imaturo simplificar a cultura política russa e ignorar, por exemplo, que a consistência da política externa russa tem sido profundamente afectada pela estrutura facciosa da administração do Presidente. Desta forma, as constantes lutas e conflitos entre os grupos de poder levaram principalmente a contrastes gritantes na política russa em relação ao Ocidente, em particular aos EUA.

Hence, vale a pena, em primeiro lugar, reiterar que o sistema russo de poder parece não ser tão homogêneo quanto possa parecer. Na Rússia de hoje o Presidente não é um soberano absoluto, mas uma figura política chave susceptível a influências internas e externas, lutas pelo poder e confrontos internos entre pelo menos três grupos de interesse. Em segundo lugar, a correlação de forças, ou o estado da administração do Presidente pode ter influência significativa na política externa – suas tendências e resultados gerais. Ao mesmo tempo, o sistema de Putin está longe de ser caracterizado como uma entidade caótica dilacerada por intermináveis controvérsias. Pelo contrário, ele possui uma estrutura de três componentes com um supervisor, em vez de um autocrata. Ele preside ao topo do sistema, o que ou ajuda a contrabalançar a política ou às vezes causa controvérsias durante o período de transição de poder, como aconteceu com a presidência de Medvedev. Assim, a questão “quem governa na Rússia” poderia ser resolvida se apenas abraçássemos a complexidade interior do regime político deste país.

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Outras Leituras sobre Relações Internacionais E-

• Um Sistema Baseado em Regras? Conformidade e Obrigação no Direito Internacional
• Contabilizando o fracasso da Rússia em consolidar a democracia
• O livre comércio prejudica as regras internacionais que protegem o meio ambiente?
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