The The Theory of Public Choice

The theory of public choice developed by James Buchanan and his followers challenges virtually every tenet of the mainstream public sector theory. Buchanan descreveu os fundamentos da perspectiva da escolha pública na sua palestra Nobel proferida em Estocolmo, Suécia, em 1986.4 As discordâncias com a visão do mainstream começam no nível mais básico, com as suposições sobre como as pessoas se comportam. De acordo com Buchanan, a teoria do mainstream pressupõe que as pessoas são essencialmente esquizofrênicas. Elas têm interesse próprio em suas vidas econômicas, mas quando se voltam para o governo em suas vidas políticas, de repente se tornam outras pessoas interessadas e consideram o interesse social ou público mais amplo em eficiência e equidade. Disparate, dizem os defensores da escolha pública. As pessoas não mudam suas listras; elas continuam interessadas em suas vidas políticas também. Elas se voltam para o governo apenas porque não conseguem obter o que querem para si mesmas no mercado, e vêem o governo como apenas mais um local para buscar seus próprios objetivos. Buchanan refere-se às interações dos indivíduos com o governo como trocas fiscais, para espelhar as motivações de interesse próprio das trocas de mercado padrão. Usar o governo na busca do interesse próprio é visto como inteiramente apropriado e legítimo.

A teoria da escolha do público é positiva, não normativa. Buchanan escarnece da noção de um governo idealizado e benéfico atuando como um agente do povo na busca de objetivos sociais. Em vez disso, Buchanan argumenta que os economistas do setor público deveriam estar estudando instituições políticas e governamentais reais e determinando se eles dão ao povo o que ele quer. O teste da eficiência do governo nesta veia positiva é simplesmente o quão bem o governo serve o interesse próprio de cada pessoa. A eficiência total requer unanimidade na tomada de decisões democráticas, porque só assim ninguém perderá como resultado de qualquer política governamental. Isto é tão “eficiente” quanto o governo pode ser em ajudar as pessoas a conseguir o que querem. Observe que a definição de escolha pública de eficiência na atividade política é muito mais forte do que a definição econômica de eficiência como sendo a otimização paritária, que a perspectiva dominante usa para julgar as políticas públicas.

A perspectiva de escolha pública tem conteúdo normativo, mas é estritamente orientada para o processo, preocupando-se apenas com as regras que governam a atividade política. Além disso, Buchanan afirma que o conteúdo normativo centra-se num único ponto no tempo, na fundação de uma nação democrática. As normas estão embutidas na constituição elaborada pela convenção constitucional da nação.

Ao se concentrar na constituição, Buchanan foi influenciado pelo economista sueco Knut Wicksell, que teorizou sobre o papel legítimo do governo em uma sociedade democrática no final do século XIX. Foi Wicksell quem primeiro pensou na atividade governamental em termos de trocas fiscais e descreveu o ideal como consentimento unânime para todas as políticas em todos os momentos. Buchanan admite que exigir a unanimidade o tempo todo é pedir demais; isso levaria à paralisia. Em vez disso, ele aponta para a constituição. Ele argumenta que a legitimidade no governo requer apenas um consenso entre os autores da constituição da nação sobre as regras sob as quais o governo é permitido operar. Ao elaborar essas regras, os membros da convenção pensam apenas em seus próprios interesses e nos de seus descendentes, como eles os percebem. Um acordo unânime na convenção constitucional sobre as regras da política seria o ideal, embora Buchanan admita que um consenso pode ser tudo o que é possível.

O único teste normativo válido da atividade do governo em qualquer momento após a convenção é o seguinte: As regras atuais que orientam e restringem a atividade governamental poderiam ter surgido de um acordo na convenção constitucional? Se a resposta for sim, então as regras atuais são legítimas e a sociedade forjou um vínculo legítimo entre o povo e seu governo. Observe que as políticas que resultam dessas regras não podem ser avaliadas diretamente por nenhuma norma. Em particular, os resultados das políticas são irrelevantes em e de si mesmos. O processo é tudo de acordo com este teste, ou seja, a coerência com as regras de interesse próprio acordadas na convenção constitucional.

Análise das políticasormativas após a convenção é possível, mas limita-se a sugestões de reforma constitucional e somente se o teste normativo falhar. As propostas normativas tomam a forma de recomendar mudanças nas regras constitucionais para que as pessoas sejam mais capazes de perseguir seus interesses próprios em seus intercâmbios fiscais com o governo. Por exemplo, Buchanan duvida seriamente que os grandes e prolongados déficits orçamentários federais dos EUA, existentes na maioria dos anos desde o início dos anos 80, passariam no seu teste constitucional normativo devido aos danos que poderiam infligir às gerações futuras. Ele é a favor de uma emenda orçamentária equilibrada à constituição.

Uma questão interessante é se políticas ou regras redistributivas poderiam chegar a um consenso em uma convenção constitucional, dado que as redistribuições forçam algumas pessoas a pagar impostos em benefício de outras. Aqueles que são tributados podem muito bem sentir que não estão recebendo o que querem de suas trocas fiscais. Buchanan acredita que o consenso poderia ser alcançado se os autores da constituição optassem por considerar o bem-estar das gerações futuras e estivessem dispostos a ver o futuro através de um véu de ignorância. A idéia é que ninguém pode prever o futuro, para que ninguém em uma convenção constitucional possa saber com certeza como seus descendentes se sairão para sempre. Portanto, eles podem ver em seu próprio interesse estabelecer regras que permitam redistribuições de renda sobre a chance de seus descendentes serem os que caem em tempos difíceis. Em outras palavras, eles estão simplesmente permitindo a possibilidade de futuras transferências para suas próprias famílias.

A perspectiva de escolha pública é persuasiva em vários aspectos. A suposição de comportamento político de interesse próprio é instintivamente atraente para os economistas, e muito comportamento político é claramente de interesse próprio. A insistência em analisar as instituições políticas reais e as escolhas políticas reais também é sensata, assim como o foco nas regras constitucionais que guiam e restringem toda a atividade política. No entanto, a escolha pública não capturou o dia entre os economistas do setor público. Continua a ser uma perspectiva claramente minoritária, se o peso da literatura profissional for um guia preciso.

Talvez a corrente dominante tenha se mantido firme contra o desafio da escolha pública porque a base normativa da teoria da escolha pública é tão fina. A perspectiva da escolha pública como articulada por Buchanan carece de qualquer senso claro de boa cidadania ou empatia, qualidades que muitas pessoas acreditam serem ingredientes essenciais para uma sociedade na qual qualquer pessoa gostaria de viver. Um enfoque restrito nas regras constitucionais de interesse próprio pode não ser suficiente para sustentar uma teoria econômica normativa abrangente do setor público. De qualquer forma, a maioria dos economistas aparentemente quer julgar diretamente os resultados de políticas governamentais específicas e fazê-lo em termos do critério de eficiência paritária e normas de equidade comumente aceitas, tais como igualdade de oportunidades ou equidade horizontal. De modo mais geral, a atividade governamental motivada inteiramente pelo interesse próprio simplesmente não tem o apelo normativo da atividade governamental motivada pelo interesse público em eficiência e equidade.

A batalha entre a escolha do público e os economistas mainstream dificilmente será decidida por motivos empíricos, pois existem amplas evidências que apóiam ambos os lados. Duas reflexões publicadas por Joseph Stiglitz e Joel Slemrod são instrutivas.5

Stiglitz, um ganhador do Prêmio Nobel, contribuiu tanto quanto qualquer economista para a teoria do setor público nos últimos 50 anos. Quando lhe foi pedido para refletir sobre seus anos no Conselho de Conselheiros Econômicos, ele respondeu com um documento descrevendo porque o governo tem tanta dificuldade em decretar políticas que são tão claramente benéficas do ponto de vista do mainstream. O problema, em poucas palavras, segundo Stiglitz, é que muitos funcionários do governo se comportam como Buchanan disse que fariam. Eles perseguem e protegem os seus interesses próprios e não o interesse público, por exemplo, mantendo as suas informações privadas em segredo quando é para seu benefício pessoal. Stiglitz acredita que o governo é extremamente benéfico em geral, mas não tanto quanto poderia ser se os funcionários fossem mais consistentemente animados pelo público.

Joel Slemrod tem sido um grande contribuinte para a teoria e política fiscal dominante nos últimos 35 anos. Recentemente, ele especulou que um comportamento cívico de outra direção pode produzir muito mais do que apenas uma sociedade mais gentil e gentil. Ele aponta para alguns estudos que mostram uma relação positiva entre crescimento econômico e prosperidade e o que ele denomina capital social, tais como o grau de confiança nos outros, a propensão a obedecer às regras da sociedade e o comportamento cívico. As variáveis do capital social nesses estudos são obtidas através de pesquisas. Uma conexão entre o comportamento cívico, o comportamento orientado para outros e o crescimento econômico seria um grande impulso para a perspectiva geral, se ela resistir a uma análise mais aprofundada.