De theorie van de publieke keuze

De door James Buchanan en zijn volgelingen ontwikkelde theorie van de publieke keuze betwist vrijwel elk tenet van de mainstream theorie van de publieke sector. Buchanan beschreef de grondslagen van het perspectief van de openbare keuze in zijn Nobel-lezing die hij in 1986 in Stockholm, Zweden, gaf.4 De meningsverschillen met de heersende opvatting beginnen op het meest elementaire niveau, met de veronderstellingen over hoe mensen zich gedragen. Volgens Buchanan gaat de heersende theorie ervan uit dat mensen in wezen schizofreen zijn. In hun economische leven zijn zij op zichzelf gericht, maar wanneer zij zich in hun politieke leven tot de overheid wenden, worden zij plotseling op andere gedachten gebracht en houden zij rekening met het bredere sociale of openbare belang van efficiëntie en billijkheid. Onzin, zeggen de voorstanders van de publieke keuze. Mensen veranderen niet van gedaante; zij blijven ook in hun politieke leven uit eigenbelang handelen. Zij wenden zich alleen tot de overheid omdat zij op de markt niet krijgen wat zij willen, en zij beschouwen de overheid als slechts een andere plaats waar zij hun eigen doelstellingen kunnen nastreven. Buchanan verwijst naar de interacties van individuen met de overheid als fiscale uitwisselingen, om de motieven van eigenbelang van standaard marktuitwisselingen te weerspiegelen. Het gebruik van de overheid bij het nastreven van eigenbelang wordt gezien als volkomen gepast en legitiem.

De strekking van de publieke-keuzetheorie is positief, niet normatief. Buchanan spot met het idee van een geïdealiseerde, weldadige overheid die optreedt als een agent van het volk bij het nastreven van sociale doelstellingen. In plaats daarvan stelt Buchanan dat publieke sector economen feitelijke politieke en regeringsinstellingen zouden moeten bestuderen en bepalen of zij de mensen geven wat zij willen. De test van de doeltreffendheid van de overheid in deze positieve geest is eenvoudigweg hoe goed de overheid het eigenbelang van elke persoon dient. Volledige efficiëntie vereist unanimiteit bij democratische besluitvorming, want alleen dan zal niemand verliezen als gevolg van een overheidsbeleid. Dit is zo “efficiënt” als de overheid kan zijn in het helpen van mensen om te krijgen wat zij willen. Merk op dat de public choice definitie van efficiëntie in politieke activiteit veel sterker is dan de economische definitie van efficiëntie als pareto optimaliteit, die het mainstream perspectief gebruikt om overheidsbeleid te beoordelen.

Het public choice perspectief heeft wel een normatieve inhoud, maar het is strikt procesgericht, en houdt zich alleen bezig met de regels die de politieke activiteit beheersen. Bovendien beweert Buchanan dat de normatieve inhoud zich concentreert op één enkel moment in de tijd, bij de stichting van een democratische natie. De normen zijn verankerd in de grondwet die is opgesteld door de constitutionele conventie van de natie.

Door zich te concentreren op de grondwet werd Buchanan beïnvloed door de Zweedse econoom Knut Wicksell, die aan het eind van de negentiende eeuw een theorie ontwikkelde over de legitieme rol van de overheid in een democratische samenleving. Het was Wicksell die voor het eerst overheidsactiviteit zag in termen van fiscale uitwisselingen en die het ideaal beschreef van unanieme instemming met alle beleidsmaatregelen op elk moment in de tijd. Buchanan geeft toe dat het teveel gevraagd is om altijd unanimiteit te eisen; het zou leiden tot verlamming. In plaats daarvan wijst hij op de grondwet. Hij stelt dat legitimiteit in de regering alleen een consensus vereist tussen de opstellers van de grondwet van het land over de regels waaronder de regering mag werken. Bij het ontwerpen van deze regels denken de Conventieleden alleen aan hun eigen belangen en die van hun nakomelingen, zoals zij die zien. Unanieme overeenstemming op de grondwettelijke conventie over de regels van de politiek zou het ideaal zijn, hoewel Buchanan toegeeft dat een consensus het enige kan zijn dat mogelijk is.

De enige geldige normatieve test van regeringsactiviteiten op enig moment na de conventie is de volgende: Kunnen de huidige regels die de regeringsactiviteiten sturen en in toom houden zijn voortgekomen uit een overeenkomst tijdens de grondwettelijke conventie? Als het antwoord ja is, dan zijn de huidige regels legitiem en heeft de samenleving een legitieme band gesmeed tussen het volk en zijn regering. Merk op dat het beleid dat uit deze regels voortvloeit niet rechtstreeks kan worden beoordeeld aan de hand van normen. Met name de uitkomsten van beleid zijn op zichzelf niet relevant. Proces is alles volgens deze test, namelijk consistentie met de regels van eigenbelang die tijdens de constitutionele conventie zijn overeengekomen.

Normatieve beleidsanalyse na de conventie is mogelijk, maar deze blijft beperkt tot voorstellen voor grondwetsherziening en dan nog alleen als de normatieve test faalt. Normatieve voorstellen nemen de vorm aan van aanbevelingen voor veranderingen in de grondwettelijke regels, zodat mensen beter in staat zijn hun eigenbelangen na te streven in hun fiscale uitwisselingen met de regering. Buchanan betwijfelt bijvoorbeeld ten zeerste of de grote, langdurige federale begrotingstekorten in de VS, die sinds het begin van de jaren tachtig in de meeste jaren zijn ontstaan, zijn normatieve grondwettelijke toets zouden doorstaan, gezien de schade die zij zouden kunnen toebrengen aan toekomstige generaties. Hij is voorstander van een amendement op de grondwet om de begroting in evenwicht te brengen.

Een interessante vraag is of herverdelingsbeleid of -regels ooit een consensus zouden kunnen bereiken in een grondwettelijke conventie, gezien het feit dat herverdelingen sommige mensen dwingen belasting te betalen ten voordele van anderen. Degenen die belasting moeten betalen kunnen heel goed het gevoel hebben dat zij niet krijgen wat zij willen van hun fiscale uitwisselingen. Buchanan meent dat een consensus kan worden bereikt als de grondleggers van de grondwet rekening houden met het welzijn van toekomstige generaties en bereid zijn de toekomst door een sluier van onwetendheid te bekijken. Het idee is dat niemand de toekomst kan voorspellen, zodat niemand op een constitutionele conventie met zekerheid kan weten hoe het zijn nakomelingen voor altijd zal vergaan. Daarom kunnen zij het in hun eigenbelang achten om regels op te stellen die herverdeling van inkomen mogelijk maken op grond van de kans dat hun nakomelingen in moeilijke tijden terechtkomen. Met andere woorden, zij houden eenvoudig rekening met de mogelijkheid van toekomstige overdrachten aan hun eigen gezinnen.

Het perspectief van de openbare keuze is in een aantal opzichten overtuigend. De aanname van politiek gedrag uit eigenbelang is instinctief aantrekkelijk voor economen, en veel politiek gedrag is duidelijk uit eigenbelang. De nadruk op het analyseren van feitelijke politieke instellingen en feitelijke politieke keuzes is ook zinnig, net als de aandacht voor de grondwettelijke regels die alle politieke activiteit sturen en in toom houden. Niettemin heeft de publieke keuze niet de toon gezet bij de economen van de publieke sector. Het blijft een duidelijk minderheidsperspectief, als het gewicht van de vakliteratuur een nauwkeurige gids is.

Misschien heeft de mainstream stand gehouden tegen de publieke-keuzetheorie omdat de normatieve basis van de publieke-keuzetheorie zo dun is. Het public choice perspectief zoals verwoord door Buchanan mist elk duidelijk besef van goed burgerschap of empathie, kwaliteiten die volgens velen essentiële ingrediënten zijn voor een samenleving waarin iedereen zou willen leven. Een enge focus op grondwettelijke regels uit eigenbelang is misschien niet genoeg om een uitgebreide normatieve economische theorie van de publieke sector te ondersteunen. In ieder geval wil de meerderheid van de economen blijkbaar de resultaten van specifiek overheidsbeleid rechtstreeks beoordelen en wel in termen van het pareto-efficiëntiecriterium en algemeen aanvaarde rechtvaardigheidsnormen zoals gelijke kansen of horizontale billijkheid. Meer in het algemeen heeft overheidsactiviteit die volledig door eigenbelang wordt gemotiveerd gewoon niet de normatieve aantrekkingskracht van overheidsactiviteit die wordt gemotiveerd door het algemeen belang van efficiëntie en billijkheid.

De strijd tussen public choice en mainstream economen zal waarschijnlijk niet op empirische gronden worden beslist, omdat er ruimschoots bewijsmateriaal bestaat om beide zijden te steunen. Twee gepubliceerde beschouwingen van Joseph Stiglitz en Joel Slemrod zijn leerzaam.5

Stiglitz, een Nobelprijswinnaar, heeft de afgelopen 50 jaar evenveel bijgedragen als welke econoom ook aan de mainstream-theorie van de publieke sector. Toen hem werd gevraagd om na te denken over zijn jaren bij de Raad van Economische Adviseurs, reageerde hij met een document waarin hij beschreef waarom de overheid zoveel moeite heeft om beleid te voeren dat zo duidelijk gunstig is vanuit het mainstream-perspectief. Het probleem in een notendop, aldus Stiglitz, is dat maar al te veel overheidsfunctionarissen zich gedragen zoals Buchanan zei dat ze zouden doen. Zij streven hun eigenbelang na en beschermen dat in plaats van het algemeen belang, bijvoorbeeld door hun privé-informatie geheim te houden wanneer dat in hun persoonlijk voordeel is. Stiglitz meent dat de overheid in het algemeen een enorm voordeel oplevert, maar lang niet zo veel als het zou kunnen zijn als ambtenaren meer consequent het algemeen belang zouden dienen.

Joel Slemrod heeft de afgelopen 35 jaar een belangrijke bijdrage geleverd aan de heersende belastingtheorie en het belastingbeleid. Hij speculeerde onlangs dat andersgericht, burgergericht gedrag veel meer kan opleveren dan alleen een vriendelijker en vriendelijker samenleving. Hij wijst op een aantal studies die een positief verband aantonen tussen economische groei en welvaart en wat hij sociaal kapitaal noemt, zoals de mate van vertrouwen in anderen, de neiging om de regels van de samenleving te gehoorzamen, en burgerlijk gedrag. De variabelen van sociaal kapitaal in deze studies worden verkregen via enquêtes. Een verband tussen burgerzin, op anderen gericht gedrag en economische groei zou een belangrijke stimulans zijn voor het mainstreamperspectief als het verdere analyse kan doorstaan.