Leestijd: 10 minuten

Stelt u zich eens voor …

Leven in een samenleving waarin u op een dag, terwijl u veilig en redelijk met uw nieuwe auto over straat rijdt, aan de kant wordt gezet en wordt gearresteerd enkel en alleen omdat de politieagent die u arresteert de kleur van uw auto niet mooi vindt. Nadat u uit de gevangenis bent ontslagen, verft u uw auto in een andere kleur en wordt u opnieuw staande gehouden en gearresteerd omdat een andere politieagent de nieuwe kleur van uw auto niet mooi vindt.

Stelt u zich eens voor …

Wonen in een samenleving waarin de regering moord verbiedt, maar weigert een hoge regeringsfunctionaris te arresteren of te vervolgen die opzettelijk een onschuldig persoon doodschiet zonder duidelijke reden in het bijzijn van meerdere ooggetuigen.

Stelt u zich eens voor …

Wonen in een samenleving waarin de overheid op elk moment, zonder enige waarschuwing en zonder een bepaalde procedure te volgen, beslag kan leggen op uw huis, uw kinderen of uw bankrekening.

Als inwoners van een westerse democratie weten we instinctief dat het soort samenleving dat in een van de bovenstaande voorbeelden wordt afgeschilderd, onaanvaardbaar is. Er is iets inherent mis met een rechtssysteem dat zou toestaan dat een burger uitsluitend op grillen van een politieagent wordt gearresteerd of dat de wet niet zou toepassen op de wetgevers of dat de regering niet zou verplichten voorspelbare en gevestigde procedures te volgen alvorens het leven van burgers drastisch te beïnvloeden. De noodzaak om de in de voorbeelden afgebeelde rechtssystemen te verwerpen lijkt ons dus duidelijk. Maar wat is het precies aan de bovenstaande voorbeelden, dat ons in staat stelt de afgebeelde samenlevingen zo snel en zeker te verwerpen? Wat is het gemeenschappelijke kenmerk van elk voorbeeld dat de afgebeelde samenleving zo intrinsiek weerzinwekkend maakt? Wat is het essentiële kenmerk van onze democratische samenleving dat in elk van de voorbeelden afwezig is? Het antwoord op al deze vragen – de reden dat wij instinctief in staat en gedwongen zijn de in de voorbeelden geïllustreerde samenlevingen aan de kaak te stellen – is dat elk van de voorbeelden een samenleving weergeeft die functioneert zonder rechtsstaat.

Wat is de rechtsstaat?

Het definiëren van de rechtsstaat is in vele opzichten te vergelijken met het proberen te definiëren van de zin van het leven. Net als de zin van het leven is de rechtsstaat een elementair, essentieel en fundamenteel concept waarmee filosofen, individuen en samenlevingen al eeuwenlang worstelen en dat uiteindelijk voor verschillende mensen verschillende dingen kan betekenen. Maar net als bij de zin van het leven ligt het grootste probleem met de Rule of Law niet zozeer in het weten wat het is, maar veeleer in het onder woorden brengen van die kennis.

Duizenden boeken en artikelen zijn geschreven door mensen op verschillende gebieden van studie of onderneming, die allen trachten de essentie van de Rule of Law in woorden te vatten. Enkele van de meest beknopte, uitgebreide en begrijpelijke beschrijvingen van dit beginsel zijn echter afkomstig van het Hooggerechtshof van Canada. Hoewel het Hooggerechtshof van Canada erkent dat de Rule of Law “een uitdrukking met een grote textuur is, die vele dingen inhoudt”, heeft het de Rule of Law in het algemeen samengevat als “een gevoel van ordelijkheid, van onderwerping aan bekende rechtsregels en van verantwoordelijkheid van de uitvoerende macht tegenover de wettelijke autoriteit” (Reference re Resolution to Amend the Constitution, 1981). Het Hooggerechtshof heeft ook gezegd dat “op het meest basale niveau de rechtsstaat de burgers en inwoners van het land een stabiele, voorspelbare en geordende samenleving biedt waarin zij hun zaken kunnen regelen. Het biedt een schild voor individuen tegen willekeurig overheidsoptreden” (Reference re Secession of Quebec, 1998).

Maar hoe geeft de rechtsstaat precies orde aan de samenleving? Wat zijn de componenten of elementen van de Rule of Law die leiden tot de door het Hooggerechtshof van Canada beschreven structuur en verantwoordingsplicht? Nogmaals, hoewel talrijke geleerden ontelbare meningen hebben geuit over de precieze inhoud van de Rule of Law, kunnen enkele fundamentele, algemeen aanvaarde componenten van de Rule of Law worden geïdentificeerd. In een van de eerste pogingen om precies te omschrijven wat wordt bedoeld met de Rule of Law, zei A.C.Dicey dat de rechtsstaat drie elementen bevat:

• in de eerste plaats, dat niemand door de staat mag worden gestraft, behalve voor een duidelijke overtreding van de wet, vastgesteld door een gewone rechtsgang;
• in de tweede plaats, dat de wet op alle personen gelijkelijk van toepassing moet zijn, ongeacht iemands rang of toestand; en
• ten slotte, dat de rechtsregels door de rechtbanken moeten worden gehandhaafd (The Law of the Constitution, 1886).

In het verlengde van Dicey’s opmerkingen heeft het Hooggerechtshof van Canada de volgende drie elementen geïdentificeerd als onderdeel van de Rule of Law:

• in de eerste plaats dat de wet “oppermachtig is over de handelingen van zowel de overheid als particulieren”;
• in de tweede plaats dat “een feitelijke orde van positieve wetten die het meer algemene beginsel van normatieve orde bewaart en belichaamt” moet worden gecreëerd en gehandhaafd; en
• ten slotte dat “de verhouding tussen de staat en het individu bij wet moet worden geregeld” (Reference re Secession of Quebec).

Het Hooggerechtshof heeft ook geoordeeld dat de Rule of Law “ten minste twee dingen moet betekenen. Ten eerste, dat de wet oppermachtig is over zowel overheidsfunctionarissen als particulieren, en daardoor de invloed van willekeurige macht uitsluit” en dat “de rechtsstaat de schepping en handhaving vereist van een feitelijke orde van positieve wetten die de … orde handhaaft en belichaamt” (Reference re Manitoba Language Rights).

In essentie zeggen de beschrijvingen van de rechtsstaat door het Hooggerechtshof dat dit beginsel vereist dat de maatschappij wordt geregeerd door waarneembare wetten, in plaats van door persoonlijke grillen en voorkeuren. In plaats van dat de samenleving wordt geregeerd door de verlangens of belangen van een bepaalde persoon of groep, welke verlangens en belangen dagelijks kunnen fluctueren, dient de samenleving te worden geregeerd door de wet. Een samenleving die door de wet wordt geregeerd, moet onder andere procedures hebben om ervoor te zorgen dat mensen in machtsposities niet in staat zijn de sociale orde willekeurig te manipuleren. Wetten mogen dus alleen worden gemaakt volgens vastgestelde en overeengekomen procedures; wetten mogen niet willekeurig en zonder waarschuwing aan het publiek worden gemaakt. Wetten moeten gelijkelijk worden toegepast op zowel de wetgevers als de gewone burgers.

Wetten moeten worden toegepast op voorspelbare en vaste wijzen, in plaats van uitsluitend afhankelijk te zijn van de grillen van de wetgevers of wetshandhavers. Met andere woorden, de Rule of Law roept op tot de toepassing van objectieve normen bij de totstandkoming en toepassing van de wetten van een samenleving.

Wat de Rule of Law niet is

Bij het horen dat de Rule of Law een beginsel is dat objectiviteit in ons rechtssysteem voorschrijft, betogen veel mensen dat dit beginsel in ons land niet wordt gevolgd omdat de wet in feite vaak verschillend wordt toegepast op verschillende mensen. Zo kan iemand die van moord wordt beschuldigd een heel andere straf krijgen dan iemand die van hetzelfde misdrijf wordt beschuldigd. Evenzo kan iemand die gewond is geraakt bij een auto-ongeluk een veel hogere schadevergoeding krijgen dan iemand anders die vergelijkbaar letsel heeft opgelopen. Een politieagent kan een bekeuring voor te hard rijden uitschrijven aan de ene bestuurder, maar niet aan een andere bestuurder die dezelfde overtreding heeft begaan.

De rechtsstaat eist echter niet noodzakelijkerwijs dat alle mensen op dezelfde manier worden behandeld. In plaats daarvan vereist de rechtsstaat eenvoudigweg dat de wet dezelfde overwegingen maakt of dezelfde normen toepast op personen die zich in soortgelijke omstandigheden bevinden.

Het resultaat van de toepassing van die overwegingen of normen kan, afhankelijk van het geval, aanzienlijk verschillen. Zo kunnen twee personen die een moord hebben gepleegd, verschillende straffen krijgen indien de ene persoon een seriemoordenaar is en de andere niet. Evenzo kan een persoon die gewond is geraakt bij een auto-ongeluk een hogere schadevergoeding krijgen dan een andere persoon die vergelijkbaar letsel heeft opgelopen, als de eerste persoon geen schuld had aan het ongeluk en de tweede persoon op de een of andere manier aan het ongeluk heeft bijgedragen. Een politieagent kan terecht besluiten een waarschuwing in plaats van een bekeuring te geven aan een snelheidsovertreder en een bekeuring te geven aan een andere snelheidsovertreder als de agent redelijke gronden heeft om te denken dat de eerste snelheidsovertreder alleen een waarschuwing nodig heeft als afschrikmiddel en de tweede snelheidsovertreder een bekeuring nodig heeft om zijn lesje te leren. In al deze omstandigheden blijft de Rule of Law echter een rol spelen, omdat het verschil in behandeling afhangt van vastgestelde criteria en niet van de grillen van degene die het systeem beheert.

Waarom we ons zorgen moeten maken over de Rule of Law

De Rule of Law speelt uiteraard een fundamentele rol in Canada’s sociale structuur. Dat de rechtsstaat intrinsiek is aan onze samenleving blijkt uit het onbehagen dat wij voelen wanneer wij geconfronteerd worden met rechtsstelsels die zonder rechtsstaat functioneren, zoals in de voorbeelden aan het begin van dit artikel. De centrale rol die de rechtsstaat in de Canadese samenleving speelt, is ook uitdrukkelijk erkend door de Canadese rechtbanken, met name bij de interpretatie van de Canadese grondwet. Het Hooggerechtshof van Canada heeft geconcludeerd dat in Canada de “constitutionele status van de rechtsstaat buiten kijf staat” (Reference re Manitoba Language Right) en dat “de rechtsstaat een fundamenteel postulaat van onze constitutionele structuur is” (Roncarelli v. Duplessis, 1959), hetgeen betekent dat de rechtsstaat deel uitmaakt van het hoogste recht van ons land, dat bindend is voor alle overheidsniveaus en dat door de rechtbanken kan worden afgedwongen. De rechtbanken hebben de interpretatie van onze grondwet niet hoeven oprekken om tot deze conclusie te komen, omdat in onze grondwet uitdrukkelijk wordt gesteld dat onze constitutionele orde “in beginsel gelijk is aan die van het Verenigd Koninkrijk” (Constitution Act, 1867), waar de rechtsstaat goed is verankerd, en in onze grondwet uitdrukkelijk wordt gesteld dat “Canada is gegrondvest op beginselen die de suprematie van God en de rechtsstaat erkennen”. (Constitution Act, 1982). Afgezien van het feit dat onze grondwet de rechtsstaat uitdrukkelijk erkent of ernaar verwijst, heeft het Hooggerechtshof van Canada ook gesuggereerd dat alleen al uit het bestaan van onze grondwet impliciet blijkt dat wij de rechtsstaat eerbiedigen, omdat een grondwet van nature bedoeld is als een opperste, objectieve wet die de verwachte maatschappelijke orde beschrijft en waaraan zowel regeringen als burgers zich moeten houden. De stichters van deze natie moeten als een van de grondbeginselen van de natievorming voor ogen hebben gehad dat Canada een maatschappij van rechtsorde en normatieve structuur zou zijn: een maatschappij die wordt geregeerd door de rechtsstaat. Hoewel dit niet in een specifieke bepaling is vastgelegd, is het beginsel van de rechtsstaat duidelijk een beginsel van onze grondwet.

Het feit dat de rechtsstaat een fundamentele plaats inneemt in de juridische en sociale orde van Canada, garandeert echter niet dat de rechtsstaat in dit land nooit zal worden geschonden. Integendeel, net als alle andere rechtsbeginselen wordt de Rule of Law soms geschonden – opzettelijk of onopzettelijk, direct of indirect, en op talloze verschillende manieren. Hoewel we de belangrijke rol die de rechtsstaat in onze samenleving speelt als vanzelfsprekend kunnen en moeten beschouwen, kunnen en mogen we er dus niet noodzakelijkerwijs van uitgaan dat de rechtsstaat altijd zal worden nageleefd door onze wetgevers. Net als bij alle andere rechtsbeginselen moeten we naar de rechtbanken kijken om ervoor te zorgen dat de Rule of Law wordt gehandhaafd.

Tot nu toe hebben de Canadese rechtbanken een zeer actieve rol gespeeld bij de handhaving en handhaving van de Rule of Law. De rechtbanken hebben in vele gevallen naar de Rule of Law verwezen, deze gedefinieerd en toegepast. Twee zaken die een bijzonder levendige illustratie vormen van de cruciale rol van de rechter bij de bescherming en handhaving van de Rule of Law zijn Roncarelli v. Duplessis en de Reference re Secession of the Province of Quebec.

Hoewel deze beslissingen jaren na elkaar werden genomen, tonen beide zaken het belang aan dat de Canadese rechtbanken hechten aan de Rule of Law en de essentiële dienst die de rechtbanken leveren door ervoor te zorgen dat onze wetgevers deze Rule eerbiedigen.

In Roncarelli v. Duplessis boog het Hooggerechtshof van Canada zich over het optreden van Premier Duplessis van Quebec ten aanzien van Roncarelli, een restauranthouder uit Quebec. Premier Duplessis had de drankvergunning van Roncarelli laten intrekken, een daad die uiteraard ernstige gevolgen had voor Roncarelli’s levensonderhoud. Premier Duplessis had de drankvergunning laten intrekken, niet omdat er problemen waren met Roncarelli’s restaurant of de drankenservice, maar omdat Roncarelli een Jehova’s Getuige was die borg stond voor verschillende andere Jehova’s Getuigen die waren gearresteerd wegens overtreding van de gemeentelijke verordeningen inzake de verspreiding van lectuur. In wezen probeerde Premier Duplessis Roncarelli indirect te ontmoedigen om borgtocht te betalen voor zijn vrienden.

Het Hooggerechtshof van Canada oordeelde dat de handelwijze van Premier Duplessis ongerechtvaardigd was en het Hof veroordeelde de Premier tot betaling van schadevergoeding (compensatie) aan Roncarelli. Het Hooggerechtshof oordeelde dat Premier Duplessis met de annulering van Roncarelli’s drankvergunning de Rule of Law had geschonden omdat deze actie een misbruik van de machtspositie van de Premier vormde. Volgens het Hof verbiedt de Rule of Law Duplessis om zich op zijn hoge ambt of zijn persoonlijke beoordeling van het algemeen belang te beroepen als grond voor de annulering van Roncarelli’s drankvergunning. De drankvergunning kon alleen worden ingetrokken indien de intrekking door een bepaalde wet of wet was toegestaan. De wet van Quebec die betrekking had op drankvergunningen gaf de bevoegdheid om drankvergunningen uit te geven of in te trekken uitsluitend aan een andere functionaris van Quebec en niet aan de Premier.

In Reference re Secession of Quebec vroeg de Canadese regering het Hooggerechtshof van Canada om een oordeel over het recht van Quebec om zich eenzijdig af te scheiden van Canada. Deze kwestie kwam aan de orde vanwege het door de regering van Quebec uitgesproken voornemen om Quebec tot een onafhankelijke natie uit te roepen, ongeacht eventuele bezwaren van de andere Canadese provincies of de federale regering, indien de burgers van Quebec in een provinciaal referendum voor onafhankelijkheid zouden stemmen. Bij het nemen van een beslissing over deze kwestie zag het Hooggerechtshof van Canada zich genoodzaakt de fundamentele aspecten van Canada’s constitutionele orde in overweging te nemen – dat wil zeggen, de fundamentele waarden en aard die ten grondslag liggen aan de politieke, juridische en sociale structuren van dit land. Het Hof nam de Rule of Law uitdrukkelijk op onder de fundamentele kenmerken van onze samenleving en definieerde de Rule of Law, zoals reeds opgemerkt, als omvattende verschillende kenmerken, maar in wezen als de notie dat “alle overheidshandelen in overeenstemming moet zijn met de wet”. Het Hof verklaarde dat de rechtsstaat nauw samenhangt met het beginsel van grondwettigheid, dat vereist dat “alle overheidshandelen in overeenstemming is met de Grondwet”. Het Hof concludeerde dus uiteindelijk dat de provincie Québec op grond van de rechtsstaat en het begrip grondwettigheid alleen in overeenstemming met de Grondwet kon handelen. Om andere redenen, die te gedetailleerd zijn om in dit artikel te behandelen, oordeelde het Hof vervolgens dat de Grondwet niet toestaat dat Quebec zich afscheidt van Canada zonder over de voorwaarden van die afscheiding te onderhandelen met de andere Canadese provincies en de federale regering.

De zaak Roncarelli en de zaak Quebec Secession Reference zijn nuttig om te wijzen op een aantal feiten met betrekking tot de betekenis van de rechtsstaat:

In de eerste plaats tonen de omstandigheden die elk van deze zaken voor het Hof brachten aan dat, hoewel de Canadese burgers en de federale en provinciale regeringen instinctief onderdelen van de rechtsstaat als fundamenteel voor onze democratische samenleving kunnen herkennen en erkennen, individuen of regeringen soms actie ondernemen die, opzettelijk of onopzettelijk, de rechtsstaat kan schenden. Bij het nastreven van andere doelstellingen is het bijzonder gemakkelijk voor verkozen ambtenaren of regeringen om hun verplichtingen krachtens de rechtsstaat over het hoofd te zien of verkeerd te interpreteren. Wij mogen dan ook niet zelfgenoegzaam zijn en gewoon aannemen dat, omdat de Canadese burgers en regeringen waarde hechten aan de Rule of Law, die Rule noodzakelijkerwijs zal worden nageleefd zonder dat de rechtbanken bij de handhaving ervan worden betrokken.

Ten tweede weerspiegelen deze zaken de duidelijke en herhaalde vaststelling van het Hooggerechtshof van Canada dat de Rule of Law fundamenteel is voor de werking van het Canadese rechtssysteem en dat deze Rule in de praktijk moet worden nageleefd en toegepast. Van bijzonder belang is de erkenning door het Hof dat de rechtsstaat is vervat in de Canadese grondwet – de hoogste wet waarin onze regeringsstructuren en -bevoegdheden zijn vastgelegd en waarin de verhouding tussen de verschillende regeringsniveaus en het Canadese volk is afgebakend. Met andere woorden, deze zaken vertellen ons dat de Rule of Law meer is dan een basiswaarde van ons rechtssysteem, het is een fundamenteel, afdwingbaar wettelijk recht.

Ten slotte geven deze zaken, door de bereidheid van de rechtbanken aan te tonen om de rechtsstaat te gebruiken om overheidsoptreden aan banden te leggen, de essentie van de rechtsstaat weer – de notie dat alle deelnemers aan onze samenleving, regeringen inbegrepen, zich moeten houden aan de wetten en procedures die we zijn overeengekomen.

Conclusie

In ons dagelijks leven betreuren we vaak het feit dat we regels moeten volgen. Vaak vinden wij de wetten van de maatschappij te beperkend en te rigide, en niet flexibel genoeg om rekening te houden met onze individuele behoeften en omstandigheden. Als we het idee van de rechtsstaat begrijpen, zien we echter dat de regels, hoewel ze vaak onhandig zijn, ons in feite behoeden voor het ondraaglijke ongemak dat een sociale orde zonder objectieve regels onvermijdelijk zou opleveren. Dit wil niet zeggen dat al onze huidige wetten of regels perfect zijn, maar het bestaan van deze objectieve regels beschermt uiteindelijk onze vrijheid. Terwijl veel mensen in de wereld nog steeds strijden tegen de onderdrukking van een tirannieke heerser, zijn wij vrij van onderdrukking, althans voor een deel, omdat wij geregeerd worden door de wet.