The Theory of Public Choice

La théorie du choix public développée par James Buchanan et ses disciples remet en cause pratiquement tous les principes de la théorie du secteur public dominant. Buchanan a décrit les fondements de la perspective du choix public dans sa conférence Nobel prononcée à Stockholm, en Suède, en 1986.4 Les désaccords avec la vision dominante commencent au niveau le plus fondamental, avec les hypothèses sur la façon dont les gens se comportent. Selon Buchanan, la théorie dominante part du principe que les gens sont essentiellement schizophrènes. Ils sont intéressés par leur propre intérêt dans leur vie économique, mais lorsqu’ils se tournent vers le gouvernement dans leur vie politique, ils deviennent soudainement intéressés par autre chose et considèrent l’intérêt social ou public plus large en matière d’efficacité et d’équité. C’est absurde, disent les défenseurs du choix public. Les gens ne changent pas d’étiquette ; ils restent intéressés dans leur vie politique également. Ils se tournent vers le gouvernement uniquement parce qu’ils ne peuvent pas obtenir ce qu’ils veulent sur le marché, et ils considèrent le gouvernement comme un autre moyen de poursuivre leurs propres objectifs. Buchanan qualifie les interactions des individus avec le gouvernement d’échanges fiscaux, afin de refléter les motivations intéressées des échanges commerciaux standard. L’utilisation du gouvernement dans la poursuite de l’intérêt personnel est considérée comme tout à fait appropriée et légitime.

L’élan de la théorie du choix public est positif, et non normatif. Buchanan se moque de la notion d’un gouvernement idéalisé et bienfaisant agissant comme un agent du peuple dans la poursuite d’objectifs sociaux. Au contraire, Buchanan soutient que les économistes du secteur public devraient étudier les institutions politiques et gouvernementales réelles et déterminer si elles donnent aux gens ce qu’ils veulent. Dans cette veine positive, le test de l’efficacité du gouvernement consiste simplement à déterminer dans quelle mesure le gouvernement sert l’intérêt personnel de chacun. Une efficacité totale requiert l’unanimité dans le cadre d’une prise de décision démocratique, car c’est la seule façon de s’assurer que personne n’est perdant à la suite d’une politique gouvernementale. C’est le plus « efficace » que le gouvernement puisse être pour aider les gens à obtenir ce qu’ils veulent. Remarquez que la définition du choix public de l’efficacité dans l’activité politique est beaucoup plus forte que la définition économique de l’efficacité en tant qu’optimalité pareto, que la perspective dominante utilise pour juger les politiques publiques.

La perspective du choix public a bien un contenu normatif, mais elle est strictement orientée vers le processus, ne se préoccupant que des règles qui régissent l’activité politique. De plus, Buchanan affirme que le contenu normatif est centré sur un seul point dans le temps, lors de la fondation d’une nation démocratique. Les normes sont intégrées dans la constitution rédigée par la convention constitutionnelle de la nation.

En se concentrant sur la constitution, Buchanan a été influencé par l’économiste suédois Knut Wicksell, qui a théorisé sur le rôle légitime du gouvernement dans une société démocratique à la fin du XIXe siècle. C’est Wicksell qui, pour la première fois, a pensé l’activité gouvernementale en termes d’échanges fiscaux et qui a décrit l’idéal comme un consentement unanime pour toutes les politiques à tout moment. Buchanan concède qu’exiger l’unanimité à tout moment est trop demander ; cela conduirait à la paralysie. Il se réfère plutôt à la constitution. Il affirme que la légitimité du gouvernement ne nécessite qu’un consensus entre les auteurs de la constitution de la nation sur les règles selon lesquelles le gouvernement est autorisé à fonctionner. En concevant ces règles, les membres de la convention ne pensent qu’à leurs intérêts personnels et à ceux de leurs descendants tels qu’ils les perçoivent. Un accord unanime à la convention constitutionnelle sur les règles de la politique serait l’idéal, bien que Buchanan concède qu’un consensus peut être tout ce qui est possible.

Le seul test normatif valide de l’activité du gouvernement à tout moment après la convention est le suivant : Les règles actuelles qui guident et contraignent l’activité du gouvernement auraient-elles pu naître d’un accord lors de la convention constitutionnelle ? Si la réponse est oui, alors les règles actuelles sont légitimes et la société a établi un lien légitime entre le peuple et son gouvernement. Remarquez que les politiques qui résultent de ces règles ne peuvent être évaluées directement par aucune norme. En particulier, les résultats des politiques ne sont pas pertinents en soi. Le processus est tout selon ce test, à savoir la cohérence avec les règles intéressées convenues lors de la convention constitutionnelle.

L’analyse normative des politiques après la convention est possible, mais elle se limite à des suggestions de réforme constitutionnelle et alors seulement si le test normatif échoue. Les propositions normatives prennent la forme de recommandations de changements dans les règles constitutionnelles afin que les gens soient mieux à même de poursuivre leurs intérêts personnels dans leurs échanges fiscaux avec le gouvernement. Par exemple, Buchanan doute sérieusement que les déficits importants et prolongés du budget fédéral américain, qui ont existé la plupart du temps depuis le début des années 1980, passent son test constitutionnel normatif en raison des dommages qu’ils pourraient infliger aux générations futures. Il est favorable à un amendement à la constitution visant à équilibrer le budget.

Une question intéressante est de savoir si les politiques ou les règles de redistribution pourraient jamais obtenir un consensus lors d’une convention constitutionnelle, étant donné que les redistributions obligent certaines personnes à payer des impôts au profit d’autres. Ceux qui sont taxés pourraient bien avoir le sentiment de ne pas obtenir ce qu’ils veulent de leurs échanges fiscaux. Buchanan pense qu’un consensus pourrait être atteint si les auteurs de la constitution choisissent de prendre en compte le bien-être des générations futures et sont prêts à envisager l’avenir à travers un voile d’ignorance. L’idée est que personne ne peut prédire l’avenir, de sorte que personne, lors d’une convention constitutionnelle, ne peut savoir avec certitude comment ses descendants se comporteront à jamais. Par conséquent, ils peuvent considérer qu’il est dans leur intérêt d’établir des règles qui permettent de redistribuer les revenus au cas où ce sont leurs descendants qui connaîtraient des temps difficiles. En d’autres termes, ils permettent simplement la possibilité de transferts futurs à leurs propres familles.

La perspective du choix public est convaincante à plusieurs égards. L’hypothèse d’un comportement politique intéressé est instinctivement attrayante pour les économistes, et une grande partie du comportement politique est clairement intéressée. L’insistance sur l’analyse des institutions politiques réelles et des choix politiques réels est également judicieuse, tout comme l’accent mis sur les règles constitutionnelles qui guident et limitent toute activité politique. Néanmoins, le choix public ne s’est pas imposé parmi les économistes du secteur public. Il reste une perspective nettement minoritaire, si le poids de la littérature professionnelle est un guide précis.

Peut-être que le courant dominant a tenu bon face au défi du choix public parce que la base normative de la théorie du choix public est si mince. La perspective du choix public telle qu’elle est articulée par Buchanan manque de tout sens clair de la bonne citoyenneté ou de l’empathie, des qualités que beaucoup de gens croient être des ingrédients essentiels pour une société dans laquelle n’importe qui voudrait vivre. Une focalisation étroite sur les règles constitutionnelles intéressées peut ne pas suffire à soutenir une théorie économique normative complète du secteur public. Quoi qu’il en soit, la majorité des économistes souhaitent apparemment juger directement les résultats de politiques gouvernementales spécifiques et le faire en fonction du critère d’efficacité pareto et des normes d’équité communément admises, telles que l’égalité des chances ou l’équité horizontale. Plus généralement, l’activité gouvernementale motivée entièrement par l’intérêt personnel n’a tout simplement pas l’attrait normatif de l’activité gouvernementale motivée par l’intérêt public en matière d’efficacité et d’équité.

La bataille entre le choix public et les économistes dominants a peu de chances d’être tranchée sur des bases empiriques car il existe de nombreuses preuves pour soutenir les deux camps. Deux réflexions publiées par Joseph Stiglitz et Joel Slemrod sont instructives.5

Stiglitz, lauréat du prix Nobel, a contribué autant que tout autre économiste à la théorie dominante du secteur public au cours des 50 dernières années. Lorsqu’on lui a demandé de réfléchir à ses années au Council of Economic Advisors, il a répondu par un document décrivant pourquoi le gouvernement a tant de mal à adopter des politiques qui sont si clairement bénéfiques du point de vue du courant dominant. Le problème en bref, selon Stiglitz, est que trop de fonctionnaires se comportent comme Buchanan l’avait dit. Ils poursuivent et protègent leurs intérêts personnels plutôt que l’intérêt public, par exemple en gardant secrètes leurs informations privées lorsqu’il est dans leur intérêt personnel de le faire. Stiglitz pense que le gouvernement est énormément bénéfique dans l’ensemble, mais pas autant qu’il pourrait l’être si les fonctionnaires avaient un esprit public plus constant.

Joel Slemrod a été un contributeur majeur à la théorie et à la politique fiscales dominantes au cours des 35 dernières années. Il a récemment émis l’hypothèse qu’un comportement civique et orienté vers l’autre pourrait produire bien plus qu’une société plus douce et plus gentille. Il cite certaines études qui montrent une relation positive entre la croissance économique et la prospérité et ce qu’il appelle le capital social, à savoir le degré de confiance dans les autres, la propension à obéir aux règles de la société et le comportement civique. Les variables du capital social dans ces études sont obtenues par le biais d’enquêtes. Un lien entre le comportement civique, orienté vers autrui, et la croissance économique serait un atout majeur pour la perspective du courant dominant si elle résiste à une analyse plus approfondie.