Il y a dix ans, dans une conférence TED, l’économiste Paul Romer a introduit le concept de charter cities, des municipalités nouvellement créées et gouvernées par une nation autre que celle dans laquelle ses frontières sont contenues. Dans un article du City Journal, Paul Romer et Brandon Fuller décrivent comment les villes à charte seraient créées : « Un pays hôte fournirait le terrain, un pays source fournirait les résidents et un pays garant donnerait l’assurance que la charte de la nouvelle ville serait respectée et appliquée ». Ces villes, selon la théorie, pourraient servir de modèles de bonne gouvernance et de création de richesse pour leurs pays d’accueil souvent mal gérés.

L’idée novatrice avait des perspectives prometteuses. Romer a créé un organisme à but non lucratif et a travaillé avec Madagascar et le Honduras pour la faire progresser, mais il s’est rapidement heurté à l’opposition politique locale. Les projets de villes à charte sont restés au point mort, et Romer est passé à autre chose, dirigeant l’Institut Marron de l’Université de New York, devenant l’économiste en chef de la Banque mondiale et obtenant le prix Nobel d’économie. Les villes à charte restent une idée sans histoire à succès. Pourtant, le besoin de quelque chose comme elles n’a fait que s’intensifier.

Après tout, les villes ajoutent 70 millions de nouveaux résidents par an, mais l’urbanisation rapide a entraîné une productivité anémique et un développement économique limité dans des régions comme l’Afrique subsaharienne, qui connaît une croissance sans industrialisation. Dans de nombreuses villes du monde en développement, les citadins ont peu d’espoir d’améliorer sensiblement leur vie. Prenons l’exemple de Kinshasa, capitale de la République démocratique du Congo. C’est aujourd’hui la plus grande ville francophone du monde, avec 12 millions d’habitants ; d’ici 2050, sa population devrait passer à 35 millions. Mais la croissance rapide de la ville s’est accompagnée d’un délabrement des infrastructures, avec tous les dangers que cela comporte – les lignes électriques tombées, par exemple, peuvent électrifier les flaques d’eau et parfois électrocuter les enfants. Khartoum, capitale du Soudan, devrait voir sa population passer de 1,9 million d’habitants actuellement à 16 millions d’ici 2050. Kaboul, la capitale et plus grande ville d’Afghanistan, passera de 4,5 millions à 17 millions d’habitants au cours de la même période. Cette explosion démographique, sans opportunités économiques correspondantes, laisse présager un avenir fait de bidonvilles plus nombreux, de taux de mortalité infantile élevés, d’une faible espérance de vie et d’un niveau d’alphabétisation limité chez les habitants en souffrance.

Le manque d’opportunités pour les jeunes populations urbaines déstabilisera davantage les régions en difficulté, et l’émigration s’intensifiera. Les gouvernements occidentaux, en particulier en Europe, ont déjà du mal à gérer les niveaux actuels d’immigration en provenance du monde en développement – que se passera-t-il lorsque la pression des migrants augmentera ?

Dans ce contexte, les villes à charte méritent un autre regard. Mais confier à un pays à revenu élevé le rôle de garant d’une ville en développement sent le néocolonialisme, comme l’ont accusé les opposants au projet initial de charte. En instituant plutôt des villes à charte sous forme de partenariats public-privé, entre les promoteurs de la ville et les pays hôtes, on pourrait obtenir de meilleurs résultats – en mettant en place une structure de gouvernance qui n’empiète pas sur la souveraineté mais qui donne toujours la priorité à la réussite économique et à la gouvernance.

Les villes à charte pourraient être le fer de lance d’une deuxième génération de zones économiques spéciales, des zones soumises à des réglementations économiques favorisant la croissance qui diffèrent de celles des régions adjacentes ; ces zones se caractérisent généralement par des taxes moins élevées, une réglementation rationalisée des entreprises et des douanes accélérées, afin de stimuler le développement économique. Les villes à charte poussent le concept de zones économiques spéciales un peu plus loin. Alors que la plupart des zones sont limitées en termes de taille et de portée industrielle, les villes fondées sur une charte produiraient une base économique plus diversifiée. Les villes à charte commenceraient par une page blanche en matière de droit commercial, ce qui leur permettrait d’adopter les meilleures pratiques mondiales pour faire des affaires. Elles pourraient, par exemple, établir des procédures d’enregistrement qui réduisent à quelques minutes le temps nécessaire pour créer une entreprise.

De telles réformes peuvent être réalisées dans le cadre politique existant de la plupart des pays. Une ville à charte, comprise dans ce sens, resterait soumise à la constitution, aux traités internationaux et au droit pénal du pays hôte – la juridiction spéciale ne s’appliquerait qu’au droit commercial, ce qui aiderait la charte à attirer les investissements étrangers, à créer des emplois et à générer une croissance économique. Les villes à charte florissantes, cependant, pourraient inspirer des réformes nationales, de la même manière que le succès spectaculaire de Hong Kong puis de Shenzhen a contribué à amener la Chine à mettre en œuvre des réformes axées sur le marché qui ont sorti 800 millions de personnes de la pauvreté.

Les leçons de la Chine sont instructives. Les miracles jumeaux de Hong Kong et de Shenzhen sur le continent montrent comment les décisions de gouvernance au niveau de la ville peuvent enflammer la croissance économique. Shenzhen, en fait, ressemble plus à une ville à charte qu’à une zone économique spéciale typique. Sa juridiction est beaucoup plus étendue que celle de la plupart des zones économiques spéciales. Les réformes de la ville ont stimulé les marchés de la terre et de la main-d’œuvre et ont contribué à attirer les investissements directs étrangers en Chine pour la première fois. D’autres villes chinoises ont ensuite reproduit le succès de Shenzhen. En 1984, 14 autres villes côtières se sont ouvertes aux investissements directs étrangers. En 1988, les zones frontalières, le fleuve Yangtze et les zones intérieures ont également été ouverts. La stratégie des zones économiques spéciales, associée à l’urbanisation, a contribué à faire de la Chine une puissance économique.

L’application d’une telle approche aux villes à charte nécessite des partenariats avec des promoteurs immobiliers. Aujourd’hui, de nombreux pays à faible revenu, notamment en Afrique, manquent de capacités étatiques, et faire appel à des promoteurs permet au secteur privé de fournir la capacité de construction d’infrastructures qui fait défaut à de nombreux gouvernements. La croissance de la Chine montre également l’importance du développement des institutions locales. En d’autres termes, les villes à charte ne doivent pas être un projet politique que les pays développés imposent aux pays en développement. Au lieu de cela, les villes à charte doivent embrasser le développement institutionnel indigène.

Aucun groupe ou institution unique ne peut construire une ville à charte. Une coordination entre de multiples parties est nécessaire, notamment les promoteurs qui peuvent construire des infrastructures, les investisseurs qui peuvent les financer, les experts en politique qui peuvent créer le cadre juridique et les gouvernements qui peuvent créer la nouvelle juridiction. Une fois qu’un modèle est développé et qu’il a fait ses preuves, il peut ensuite être déployé dans les endroits qui en ont le plus besoin – et, comme le montrent certains exemples prometteurs, il peut aider à sortir des millions de personnes de la pauvreté.

Mark Lutter est le fondateur et le directeur exécutif du Charter Cities Institute.