LA RESERVA FEDERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS

El «shock» de Volcker dio paso a una autonomía sin precedentes de la política monetaria muy alejada de la gestión económica del gobierno de los Estados Unidos. La política monetaria autónoma comenzó con el nombramiento de Paul Volcker como nuevo presidente. El cambio operacional de octubre de 1979 para orientar la oferta monetaria en lugar de los tipos de interés condujo al proceso históricamente único de reposicionamiento de la Reserva Federal como autoridad monetaria en relación con el gobierno estadounidense. En la medida en que se legitimó la política monetaria autónoma, la Reserva Federal fue capaz de explotar la incertidumbre creada por la fijación de objetivos monetarios. Antes de repasar el proceso detallado de la política monetaria autónoma, es necesario remontarse a la centralización del poder bajo el Sistema de la Reserva Federal1 (en adelante, la Reserva Federal) en Washington.

Lo que permite a Paul Volcker implementar un cambio operativo drástico para orientar el crecimiento monetario en octubre de 1979 es que los presidentes anteriores centralizaron el poder de la Junta de Gobernadores y de su presidente bajo el Comité Federal de Mercado Abierto (en adelante, FOMC), anteriormente dominado por el Banco de la Reserva Federal de Nueva York. Entre 1951 y 1970, el presidente McChesney Martin adoptó importantes medidas para centralizar el poder en Washington. En primer lugar, Martin puso fin al Comité Ejecutivo del FOMC, dominado por el Banco de la Reserva Federal de Nueva York. Todos los miembros del FOMC empezaron a presentar sus opiniones y a discutir todas las opciones políticas en la elaboración de la política monetaria a partir de la segunda mitad de la década de 1950 (Meltzer 2009, 263). En segundo lugar, la Junta de Gobernadores asumió aspectos importantes de las operaciones de mercado abierto del FOMC. A principios de la década de 1960, cuando la Reserva Federal intentó realizar operaciones de canje de divisas con bancos centrales extranjeros, se debatió en una reunión del FOMC quién era el responsable de las operaciones en divisas dentro del Sistema de la Reserva Federal (FOMC 1962 marzo): el aspecto internacional de las operaciones de mercado abierto. Finalmente, la Junta de Gobernadores puso fin al importante papel del Banco de la Reserva de Nueva York en las operaciones en divisas. Además, se le confirieron otras responsabilidades importantes, como la elaboración del presupuesto, y el personal de la Junta aumentó de 608 a 790 entre 1963 y 1968 (Meltzer 2009, 493).

El poder del presidente y de la Junta de Gobernadores se consolidó aún más con el establecimiento de dos documentos de política: los libros verde y azul se remontan a mediados de la década de 1960. Los documentos de política son los documentos informativos confidenciales de la Reserva Federal que se distribuyen antes de cada reunión del FOMC. El libro verde ofrece un análisis de la economía estadounidense y de la economía internacional. Contiene una gran cantidad de recursos estadísticos dedicados a las proyecciones económicas. El libro azul se concentra en las condiciones del mercado monetario y ofrece opciones políticas alternativas para la consideración del FOMC (Deane y Pringle 1994, 222). Esto último, en particular, ayuda al FOMC a considerar si la política monetaria hacia la restricción o la relajación debe aplicarse durante el período entre las reuniones del FOMC. La interpretación de los datos numéricos del libro azul la determina decisivamente el personal del Consejo. Por lo tanto, aumentó el poder de la Junta frente al Banco de la Reserva Federal de Nueva York (Axilrod 2011, 46). La interpretación de cualquier decisión política del FOMC y su aplicación están en manos de los gobernadores de la Junta y de su presidente. Según Sherman Maisel, como gobernador entre 1965 y 1972, el presidente podía ejercer «alrededor del 45% del poder total en relación con los demás miembros del consejo» en el FOMC (citado en Deane y Pringle 1994, 228). David Jones describió la cultura de la Reserva Federal como «centrada en el presidente» (1991, 53). Martin se aseguró de que el poder central del Sistema de la Reserva Federal, la elaboración de la política monetaria bajo el FOMC, recayera en la Junta de Gobernadores y en su presidente en Washington (Axilrod 2011, 51).

A finales de la década de 1970, durante la cual la inflación aumentaba rápidamente, la credibilidad de la Reserva Federal se vio gravemente socavada por G. William Miller como nuevo presidente. El presidente Carter lo nombró para suceder a Arthur Burns el 8 de marzo de 1978. Como antiguo director ejecutivo de la empresa Texton, Miller no tenía formación en economía ni estaba familiarizado con la política monetaria, aunque era uno de los miembros del consejo del Banco de la Reserva Federal de Boston (Axilrod 2011, 77). Dada la falta de experiencia en política monetaria y en asuntos monetarios técnicos, el nuevo presidente tuvo que aprender los términos monetarios y necesitó escuchar las opiniones de otros miembros del Consejo con gran experiencia en asuntos monetarios (Deane y Pringle 1994, 231). Esto fue un signo de debilidad en su liderazgo a la hora de hacer frente a las altas expectativas inflacionistas para las que más se necesitaba su experiencia y liderazgo decisivo en la Reserva Federal. Cuando se considera que un presidente es débil, la coherencia de la formulación de la política monetaria del FOMC se ve socavada (Axilrod 2011, 228). Miller aportó su estilo de gestión empresarial al FOMC. Colocó «un cronómetro de tres minutos en la mesa de las reuniones del consejo para limitar el discurso, a menudo farragoso» (Treaster 2004, 51). En una reunión del FOMC en junio de 1978, Miller votó en contra de la mayoría que quería subir el tipo de descuento. Su postura sugería que el presidente no se tomaba en serio el control de la inflación (ibid). No pudo dirigir eficazmente el FOMC y el Consejo con él (Dean y Pringle 1994, 228). Perdió su condición de presidente dentro y fuera de la Reserva Federal. Miller fue el último presidente no profesional de la Reserva Federal. Desde entonces, la Reserva Federal ha tenido un liderazgo fuertemente profesional, primero de Paul Volcker y luego de Alan Greenspan. Todos ellos tienen formación en economía y poseen experiencia intelectual en política monetaria.

Por la presión de la creciente inflación y la decreciente credibilidad de la Reserva Federal, Carter nombró a Paul Volcker como nuevo presidente en agosto de 19792. La Reserva Federal, bajo el nuevo presidente, inició un proceso sin precedentes de autonomía de la política monetaria respecto al gobierno. El presidente Carter «compró» la credibilidad de Paul Volcker (Hall 2008, 177; Johnson 1998, 176). Carter se puso en contacto inicialmente con algunas personas, como David Rockfeller, para que consideraran el puesto de presidente de la Reserva Federal. Todos ellos rechazaron la oferta de Carter y en su lugar recomendaron a Paul Volcker (Treaster 2004, 60). Anthony Solomon, subsecretario del Tesoro para asuntos monetarios, sugirió a Paul Volcker porque razonó que Volcker no sólo tenía la comprensión técnica de la política monetaria, sino que podía dirigir el difícil proceso de toma de decisiones del FOMC de manera eficaz y articular las decisiones de política monetaria al público también (Deane y Pringle 1994, 99). Nadie dudaba de sus credenciales intelectuales dentro y fuera de la administración Carter, pero ésta temía que Volcker no fuera un jugador de equipo (Axilrod 2011, 231). A diferencia de Miller, Volcker poseía conocimientos intelectuales y experiencia en política monetaria. Fue subsecretario del Tesoro para asuntos monetarios internacionales a principios de la década de 1970 y presidente del Banco de la Reserva Federal de Nueva York desde 1974 hasta 1979 (Mayer 2001, 192). Contó con el apoyo de tres destacados miembros del Consejo como Henry Wallich, Charles Partee y Lyle Gramley dentro de la Reserva Federal (Bartels 1985, 38). Su competencia intelectual y sus experiencias profesionales en materia de política monetaria parecieron obtener un fuerte liderazgo en el FOMC y en la Reserva Federal (Hall 2008; Goodfriend 1986).

El enfoque tradicional de la Reserva Federal sobre los objetivos de los tipos de interés no pudo tener impacto en las expectativas inflacionistas. Cuando Volcker llegó al cargo a principios de agosto de 1979, al igual que los presidentes anteriores, que intentaron controlar la inflación desde mediados de la década de 1970, pero rehuyeron el endurecimiento monetario3 (Burns 1987, 692), la Reserva Federal bajo el mandato de Paul Volcker intentó inicialmente orientar los tipos de interés a través del tipo de descuento4 o de las operaciones de mercado abierto5. Sin embargo, los observadores de la Reserva Federal, contratados por los grandes bancos, pudieron especular sobre los movimientos de los tipos de interés siguiendo la acción de la Reserva Federal en las operaciones de mercado abierto. La señal que enviaba el nuevo presidente no iba a cambiar el rumbo de la política monetaria (Treaster 2004, 148). La expectativa sobre los movimientos de los tipos de interés animaba a los bancos a especular sobre el valor del dólar estadounidense, los activos financieros y las materias primas en diversos mercados financieros, y no podía amortiguar las expectativas inflacionistas del público (Federal Reserve Bulletin 1979). Volcker y los miembros del consejo no estaban satisfechos con el enfoque tradicional. Precisamente, decidieron de manera informal recurrir a la fijación de objetivos monetarios el 28 de septiembre de 1979 (Johnson 1998, 176), antes de que Paul Volcker visitara la reunión de Belgrado del Fondo Monetario Internacional en la semana siguiente, durante la cual se supuso que se decidió por la fijación de objetivos monetarios bajo las presiones de los Estados extranjeros o de los mercados financieros internacionales, como nos cuentan la primera y la segunda oleada del IPE.

Más bien, recurrieron a la fijación de objetivos de reservas bancarias totales para crear incertidumbre en las expectativas inflacionistas en octubre de 1979. Este cambio operativo de octubre llevó a la Reserva Federal a purgar un proceso sin precedentes de política monetaria autónoma alejada de la necesidad económica del gobierno estadounidense. Krippner (2007) observó que la estrategia de la reserva era una estrategia política para desviar al público de la culpa de la Reserva Federal por los altos niveles de los tipos de interés, con la imagen de que los mercados determinaban los tipos de interés; la reacción social y política a los altos tipos de interés fue muda (489-90). Sin embargo, el cambio operativo fue más que una simple cobertura política. En general, la esfera de la política macroeconómica se ve menos afectada por la política interna y las opiniones del público (Odell 1982; Hall 1993). Lo que es más importante, la gestión tradicional de los tipos de interés estaba encendiendo la llama de las expectativas inflacionistas incrustadas en la creencia del público en los progresos políticos y económicos de la posguerra (Burns 1985). La preocupación por la llama inflacionista se vio agravada por los vínculos entre la fuerza dinámica del mercado del eurodólar y el mercado monetario estadounidense (Kelly 1977; Hawley 1987). Los funcionarios de la Reserva Federal estaban muy preocupados por el impacto de la fuerza expansiva del mercado de eurodólares sobre el dólar estadounidense, la inflación de Estados Unidos y la Reserva Federal (Wallich 1979; Frydle 1979-80). El problema de los vínculos monetarios entre la inflación estadounidense y el mercado monetario extraterritorial se detallará en la siguiente sección. La Reserva Federal, bajo el mandato de Paul Volcker, recurrió a las reservas monetarias para crear incertidumbre: tipos de interés altos pero volátiles. Las expectativas inflacionistas estaban muy extendidas en las empresas, los sindicatos, los consumidores de los sectores de la construcción y la vivienda, y los bancos de los mercados monetarios y financieros (Boletín de la Reserva Federal de 1979). El cambio operativo de octubre pretendía introducir «una nueva incertidumbre en el mercado… la nueva incertidumbre tendrá el efecto de enfriar la actividad especulativa y quizás tenga un impacto en aquellas demandas de crédito que se basan puramente en las expectativas inflacionistas» (Rice, citado en FOMC 1979 octubre, 22). Al observar de cerca las experiencias monetaristas en Alemania, Volcker comprendió que la fijación de objetivos monetarios serviría a los intereses de la disciplina a nivel nacional e internacional, y que estaban entrelazados (Johnson 1998, 178), en la medida en que el nuevo procedimiento de funcionamiento siguiera adelante en el tiempo.

Desde finales de septiembre de 1979, Volcker comenzó a esbozar su plan (fijación de objetivos monetarios) a William Miller, secretario del Tesoro, y a Charles Schultze, presidente del Consejo de Asesores Económicos del presidente Carter (Mayer 2001, 193). Les preocupaba el impacto negativo de la fijación de objetivos monetarios en la reelección del presidente Carter al año siguiente. Además, el plano monetario induciría «incertidumbre y una política monetaria inflexible» (Treaster 2004, 155). En lugar del plan monetario, Miller y Schultz sugirieron un aumento de los tipos del 2 por ciento con el que el presidente Carter estaría de acuerdo. Sin embargo, la incertidumbre era exactamente lo que la Reserva Federal pretendía crear de forma que el control de la oferta monetaria indujera una volatilidad inesperada de los tipos de interés. Volcker aplicó la orientación monetaria para sorprender al público y a los mercados, a pesar de las protestas de la Casa Blanca por el perjuicio que supondría para las posibilidades de reelección de Carter (Bartels 1985, 38).

La pregunta que se plantea es cómo la Reserva Federal pudo mantener persistentemente la política monetaria autónoma durante dos años y medio, si la orientación monetaria era algo más que una tapadera política. En 1978, como presidente del Banco de la Reserva Federal de Nueva York, Volcker comprendió que el medio clave para amortiguar las expectativas inflacionistas era mantener los objetivos monetarios anunciados de forma constante en el tiempo (1978, 332). La respuesta se basa en la legitimación de la formulación de la política monetaria dentro y fuera de la Reserva Federal de varias maneras importantes. En primer lugar, las opiniones discrepantes dentro del FOMC se gestionaron de forma que se priorizara la creación de consenso hacia la incertidumbre sobre otros medios. Entre octubre de 1979 y agosto de 1982 se produjo el debate político sobre si la Reserva Federal quería volver a la política monetaria tradicional o seguir con la actual. En una reunión de abril de 1980, miembros del FOMC como Partee, Rice y Roose, se preocuparon por la volatilidad de los tipos de interés y por una caída en la recesión económica, en particular en los sectores de la economía relacionados con la vivienda y el automóvil (FMOC 1980 abril, 22). Sin embargo, Volcker argumentó que la única razón para el actual objetivo operativo era «la naturaleza de la incertidumbre que creaba». Continuó diciendo que la economía no estaba en rápida recesión y que «el objetivo más importante de la Reserva Federal hoy en día es restablecer la credibilidad en nuestra voluntad y nuestra capacidad de mantener una política de largo alcance y no cambiar el rumbo» (Ibid, 25-26). Este tipo de debate también se produjo en septiembre de 1980 y en febrero de 1981 (FOMC 1980 septiembre; FOMC 1981 febrero). Se permitieron diferentes puntos de vista sobre el objetivo monetario para expresar sus preocupaciones particulares, reflejando las situaciones económicas geográficas, afectadas por el control monetario. Sin embargo, la mayoría de los miembros del FOMC estaban convencidos de que el control de las expectativas inflacionistas no debía dar marcha atrás en su actual planteamiento operativo hasta que se produjera una clara señal de recesión económica. El público seguía sospechando de la seriedad de la Reserva Federal hacia el control de la inflación, por lo que invertir el procedimiento operativo volvería a inflamar las expectativas inflacionistas. Este punto fue enfatizado por el presidente en cada reunión del FOMC. De este modo, el FOMC pudo mantener el funcionamiento actual y hacer oír una sola voz de forma coherente al mundo exterior.

En segundo lugar, el enfoque pragmático del FOMC respecto al monetarismo ofrece un margen de maniobra para ajustar la política a la evolución de las condiciones monetarias. En cada reunión del FOMC, los funcionarios decidieron fijar como objetivo el nivel de crecimiento monetario, el nivel de M1, M2 y M3. En particular, prestaron mucha atención a M1 como guía de política. Esto no significa que tuvieran éxito en el control de las reservas bancarias totales; de hecho, no lograron alcanzar los objetivos deseados (Greider 1987; Mayer 2001; Krippner 2011). Lo que aportó el enfoque cuantitativo de los objetivos monetarios fue que «la base estadística para determinar el objetivo de los agregados de reservas coherente con la decisión de política del FOMC implicaba un considerable margen de maniobra para el juicio del personal» (Axilrod 2011, 91). Los datos cuantificados que se compartían en común proporcionaban una base legítima para entender y ajustar las condiciones monetarias. Los miembros del FOMC supervisaron y evaluaron constantemente las interacciones entre la aplicación de los objetivos monetarios y la evolución económica cambiante; en el término de Johnson (1998, 6), «aprender mientras se gobierna.» Podían ajustar el rango del objetivo monetario si aparecían nuevos datos. Dos episodios -el verano de 1980 y el periodo entre finales de 1981 y principios de 1982- desacreditaron la medida orientadora de M1 como agregado monetario de control. En abril de 1980, M1 se contrajo rápidamente (FOMC 1980 abril). Desaparecieron más de 17.000 millones de dólares (Greider 1987, 194). Los miembros del FOMC estaban desconcertados por el dramático e inesperado descenso de la oferta monetaria. Se planteó una nueva cuestión: ¿cuál debería ser el nivel adecuado de M1 según los objetivos monetarios? La Reserva Federal compró títulos públicos e inyectó una enorme cantidad de dinero nuevo ? 5.400 millones de dólares, en el sistema bancario. A partir de ese momento, M1 creció rápidamente y los préstamos bancarios también aumentaron en los meses siguientes (Greider 1987, 201?206). Si la demanda de reservas superaba el objetivo de crecimiento monetario establecido en el FOMC, no se suministraban reservas adicionales mediante operaciones de mercado abierto (Krippner 2011, 117). De este modo, continuaron con el método operativo ajustando el rango de reservas monetarias en función de la evolución de las condiciones monetarias. A pesar de la intervención de control del crédito de Carter en 1980, las acciones monetarias de la Reserva Federal fueron notablemente coherentes con sus objetivos monetarios anunciados (Johnson 1998, 181). De hecho, Volcker estaba satisfecho con el progreso de la evolución monetaria coherente con los objetivos monetarios durante el año 1980 en su conjunto (Federal Reserve Bulletin 1981). A diferencia de los monetaristas, que creen en un nivel constante de crecimiento monetario, los responsables de la política de la Reserva Federal mantuvieron un enfoque pragmático de los objetivos monetarios, como se ha demostrado anteriormente. Mantenían la confianza en los datos estadísticos, pero hacían que los objetivos monetarios se ajustaran a la evolución de las condiciones monetarias.

La esfera de la elaboración de la política monetaria es políticamente sensible por naturaleza. Era difícil que cualquier grupo social o político interviniera en la elaboración de la política monetaria bajo el FOMC. No se puede negar que los miembros del FOMC tomaban decisiones muy informadas sobre los objetivos monetarios. Los libros verdes y azules contenían una enorme cantidad de datos estadísticos sobre los mercados financieros, la economía estadounidense y la economía internacional. El FOMC tenía que tragarse una gran cantidad de información antes de dar una directriz política (Deane y Pringle 2004, 222). Durante el choque monetario, aunque hubo constantes ataques de políticos individuales, pequeñas empresas y sindicatos, afectados por la política monetaria restrictiva, contra la Reserva Federal, la autoridad monetaria estadounidense fue poco cuestionada (Bartels 1985). El Congreso apoyó la lucha de la Reserva Federal contra la inflación mediante la aprobación de la Ley Monetaria de 1980, que en parte ayudó a la Reserva Federal a «tomar medidas más enérgicas de las que probablemente podríamos tomar con la otra técnica (FOMC 1980 marzo, 19). La política monetaria puede tener un efecto significativo en la distribución de la riqueza en la sociedad (Kirshner 2003; Ingham 2004; Hall 2008). Si la política monetaria se aplicara para lograr una inflación inferior al 10%, el crecimiento económico sería mayor (Kirshner 2003). La principal preocupación sería cómo mantener la inflación entre el 3 por ciento y por debajo del 10 por ciento con mejores resultados económicos. De hecho, los políticos se ven limitados a intervenir en el proceso de toma de decisiones de la política monetaria porque los beneficios políticos a corto plazo provocarían desórdenes monetarios que perturbarían el proceso saludable de las transacciones económicas. Y lo que es más importante, el impacto de la «política monetaria es tan amplio» que el intento de cualquier grupo social o político de influir en la política monetaria estaría excesivamente politizado (Johnson 1998, 6). Por ello, muchos gobiernos democráticos han decidido despolitizar la política monetaria poniendo la elaboración de la misma en manos de funcionarios no elegidos y con largos mandatos (Blinder 1998, 56).

Además, los funcionarios de la Reserva Federal protegían su política monetaria mediante una participación activa en las comunicaciones públicas. Su participación en las comunicaciones públicas no era simplemente retórica. La Ley Humphrey-Hawkins de 1978 obligaba al presidente de la Reserva Federal a declarar la explicación de las decisiones de política monetaria ante el Congreso dos veces al año (Greider 1987, 96; Fischer 1994, 293). Era más bien «un ritual vacío» porque se evitaba la explicación de la política pertinente (Blinder 1998, 29). Sin embargo, el testimonio público cumplía dos importantes funciones. En primer lugar, permitió a la Reserva Federal comunicarse eficazmente con el público y los mercados demostrando la seriedad de los objetivos monetarios para influir en las expectativas inflacionistas. En diciembre de 1979, Volcker dijo ante el Congreso que «al cambiar el énfasis (el objetivo monetario), necesariamente debemos preocuparnos menos por las fluctuaciones diarias o semanales de los tipos de interés, porque esos tipos de interés responderán a los cambios en la demanda de dinero y reservas» (Boletín de la Reserva Federal 1979, 960). La seriedad de la Reserva Federal mejoró aún más con el ataque de la administración Reagan a los sindicatos en agosto de 1981 (Gregory 1985, 39). Los funcionarios de la Reserva Federal también justificaron eficazmente la política monetaria restrictiva. El presidente, de hecho, «iba por todo el país dando discursos. Siempre hacía hincapié en que la Reserva Federal seguía manteniendo la política monetaria restrictiva (Axilrod 2011, 99). El 25 de febrero de 1981, Volcker explicó detalles técnicos de la política monetaria como las medidas de los agregados monetarios en referencia al objetivo monetario establecido durante todo el año anterior (Federal Reserve Bulletin 1981 March, 237). Sin confianza en los datos estadísticos recopilados, los funcionarios de la Reserva Federal no demostraban lo que encontraban en público. Incluso ofrecieron «seminarios» para expertos y economistas externos interesados (Ibid, 238). De este modo, justificaban eficazmente la política monetaria restrictiva a los ojos del público. La Reserva Federal llevó a cabo comunicaciones públicas de forma que protegía su propia política y explotaba la incertidumbre al mismo tiempo. La combinación de acciones políticas y retórica funcionó para amortiguar las expectativas inflacionistas (Greider 1987, 41).

Bajo la administración Reagan, la Reserva Federal continuó manteniendo una política monetaria restrictiva (altos niveles de tipos de interés) incluso después de reducir la inflación a alrededor del 5 por ciento a mediados de 1982 (Krippner 2007, 492). Una razón importante fue que los funcionarios de la Reserva Federal estaban preocupados por la posibilidad de un resurgimiento de la inflación (FOMC 1982 junio-julio, 7). La política económica de la administración Reagan estaba en desacuerdo con la Reserva Federal bajo Volcker. En el Tesoro estadounidense había monetaristas y economistas del lado de la oferta (Axilrod 2011, 102). Estos economistas no estaban interesados en los detalles de las operaciones de política monetaria. La administración proporcionó recortes fiscales a las empresas y aumentó los déficits presupuestarios (Johnson 1998, 186). El presidente Volcker habló insistentemente contra los déficits presupuestarios que instigarían una psicología inflacionista (Greider 1987, 482-506). Los altos cargos de la administración Reagan pedían la dimisión de Volcker en 1982: su mandato expiraba en 1983. Donald Regan, secretario del Tesoro estadounidense, hizo duros comentarios como «tiranía» sobre Volcker (Treaster 2004, 173). Berly Sprinkel, subsecretario del Tesoro para asuntos monetarios, no creía simplemente que la Reserva Federal fuera la única que tuviera el control sobre la importancia de la oferta monetaria (Deane y Pringle 1994, 103). A pesar de todos estos ataques de la administración Reagan, Volcker fue nombrado de nuevo por el presidente Reagan en agosto de 1983.