La teoría de la elección pública

La teoría de la elección pública desarrollada por James Buchanan y sus seguidores desafía prácticamente todos los principios de la teoría del sector público dominante. Buchanan describió los fundamentos de la perspectiva de la elección pública en su conferencia Nobel pronunciada en Estocolmo, Suecia, en 1986.4 Los desacuerdos con la corriente principal comienzan en el nivel más básico, con los supuestos sobre el comportamiento de las personas. Según Buchanan, la teoría dominante asume que las personas son esencialmente esquizofrénicas. Tienen un interés propio en su vida económica, pero cuando se dirigen al gobierno en su vida política, de repente tienen otro interés y consideran el interés social o público más amplio en la eficiencia y la equidad. Tonterías, dicen los defensores de la elección pública. Las personas no cambian de actitud; siguen teniendo un interés propio también en su vida política. Recurren al gobierno sólo porque no pueden conseguir lo que quieren para sí mismos en el mercado, y ven al gobierno como un lugar más para buscar sus propios objetivos. Buchanan se refiere a las interacciones de los individuos con el gobierno como intercambios fiscales, para reflejar las motivaciones interesadas de los intercambios de mercado estándar. El uso del gobierno en la búsqueda del interés propio se considera totalmente apropiado y legítimo.

El impulso de la teoría de la elección pública es positivo, no normativo. Buchanan se burla de la noción de un gobierno idealizado y benéfico que actúa como agente del pueblo en la búsqueda de objetivos sociales. En su lugar, Buchanan sostiene que los economistas del sector público deberían estudiar las instituciones políticas y gubernamentales reales y determinar si dan a la gente lo que quiere. La prueba de la eficiencia del gobierno en este sentido positivo es simplemente lo bien que el gobierno sirve al interés propio de cada persona. La plena eficiencia requiere la unanimidad en la toma de decisiones democrática, porque sólo entonces nadie perderá como resultado de cualquier política gubernamental. Esto es lo más «eficiente» que puede ser el gobierno para ayudar a la gente a conseguir lo que quiere. Obsérvese que la definición de eficiencia en la actividad política de la elección pública es mucho más fuerte que la definición económica de eficiencia como optimalidad de pareto, que la perspectiva dominante utiliza para juzgar las políticas públicas.

La perspectiva de la elección pública tiene contenido normativo, pero está estrictamente orientada al proceso, preocupada sólo por las reglas que rigen la actividad política. Además, Buchanan afirma que el contenido normativo se centra en un único momento, en la fundación de una nación democrática. Las normas están integradas en la constitución redactada por la convención constitucional de la nación.

Al centrarse en la constitución, Buchanan recibió la influencia del economista sueco Knut Wicksell, que teorizó sobre el papel legítimo del gobierno en una sociedad democrática a finales del siglo XIX. Fue Wicksell quien pensó por primera vez en la actividad del gobierno en términos de intercambios fiscales y quien describió el ideal como el consentimiento unánime para todas las políticas en cada momento. Buchanan admite que exigir la unanimidad en todo momento es pedir demasiado; llevaría a la parálisis. En su lugar, apunta a la Constitución. Sostiene que la legitimidad en el gobierno sólo requiere un consenso entre los redactores de la constitución de la nación sobre las reglas bajo las que el gobierno puede operar. Al diseñar estas reglas, los miembros de la convención sólo piensan en sus propios intereses y en los de sus descendientes, tal y como los perciben. El acuerdo unánime en la convención constitucional sobre las reglas de la política sería lo ideal, aunque Buchanan admite que un consenso puede ser todo lo posible.

La única prueba normativa válida de la actividad del gobierno en cualquier momento después de la convención es la siguiente: ¿Podrían las normas actuales que guían y limitan la actividad del gobierno haber surgido de un acuerdo en la convención constitucional? Si la respuesta es afirmativa, entonces las normas actuales son legítimas y la sociedad ha forjado un vínculo legítimo entre el pueblo y su gobierno. Obsérvese que las políticas resultantes de estas reglas no pueden ser evaluadas directamente por ninguna norma. En concreto, los resultados de las políticas son irrelevantes en sí mismos. El proceso lo es todo según esta prueba, es decir, la coherencia con las normas de interés propio acordadas en la convención constitucional.

El análisis normativo de las políticas después de la convención es posible, pero se limita a las sugerencias de reforma constitucional y sólo si falla la prueba normativa. Las propuestas normativas adoptan la forma de recomendar cambios en las reglas constitucionales para que la gente pueda perseguir mejor sus propios intereses en sus intercambios fiscales con el gobierno. Por ejemplo, Buchanan duda seriamente de que los grandes y prolongados déficits presupuestarios federales de EE.UU. que han existido en la mayoría de los años desde principios de la década de 1980 pasen su prueba constitucional normativa debido al daño que podrían infligir a las generaciones futuras. Está a favor de una enmienda a la constitución para equilibrar el presupuesto.

Una cuestión interesante es si las políticas o normas de redistribución podrían lograr un consenso en una convención constitucional, dado que las redistribuciones obligan a algunas personas a pagar impuestos en beneficio de otras. Los que pagan impuestos pueden sentir que no obtienen lo que desean de sus intercambios fiscales. Buchanan cree que se podría llegar a un consenso si los redactores de la constitución deciden tener en cuenta el bienestar de las generaciones futuras y están dispuestos a ver el futuro a través de un velo de ignorancia. La idea es que nadie puede predecir el futuro, por lo que nadie en una convención constitucional puede saber con certeza cómo les irá a sus descendientes para siempre. Por lo tanto, pueden ver en su propio interés establecer normas que permitan la redistribución de los ingresos ante la posibilidad de que sus descendientes sean los que pasen por momentos difíciles. En otras palabras, simplemente están permitiendo la posibilidad de futuras transferencias a sus propias familias.

La perspectiva de la elección pública es persuasiva en varios aspectos. La suposición de un comportamiento político interesado es instintivamente atractiva para los economistas, y gran parte del comportamiento político es claramente interesado. La insistencia en el análisis de las instituciones políticas reales y de las opciones políticas reales también es sensata, al igual que el hecho de centrarse en las normas constitucionales que guían y limitan toda la actividad política. No obstante, la elección pública no ha sido el centro de atención de los economistas del sector público. Sigue siendo una perspectiva claramente minoritaria, si el peso de la literatura profesional es una guía precisa.

Tal vez la corriente principal se ha mantenido firme contra el desafío de la elección pública porque la base normativa de la teoría de la elección pública es muy débil. La perspectiva de la elección pública, tal y como la articula Buchanan, carece de un sentido claro de la buena ciudadanía o la empatía, cualidades que mucha gente cree que son ingredientes esenciales para una sociedad en la que cualquiera querría vivir. Un enfoque limitado a las normas constitucionales de interés propio puede no ser suficiente para sostener una teoría económica normativa completa del sector público. En cualquier caso, la mayoría de los economistas parecen querer juzgar directamente los resultados de las políticas gubernamentales específicas y hacerlo en términos del criterio de eficiencia de pareto y de las normas de equidad comúnmente aceptadas, como la igualdad de oportunidades o la equidad horizontal. En términos más generales, la actividad gubernamental motivada enteramente por el interés propio simplemente no tiene el atractivo normativo de la actividad gubernamental motivada por el interés público en la eficiencia y la equidad.

Es poco probable que la batalla entre la elección pública y los economistas de la corriente principal se decida sobre bases empíricas porque existen amplias pruebas que apoyan a ambas partes. Dos reflexiones publicadas por Joseph Stiglitz y Joel Slemrod son instructivas.5

Stiglitz, premio Nobel, ha contribuido tanto como cualquier economista a la teoría del sector público de la corriente principal en los últimos 50 años. Cuando se le pidió que reflexionara sobre sus años en el Consejo de Asesores Económicos, respondió con un documento en el que describía por qué el gobierno tiene tantas dificultades para promulgar políticas que son tan claramente beneficiosas desde la perspectiva dominante. El problema, en pocas palabras, según Stiglitz, es que demasiados funcionarios se comportan como dijo Buchanan. Persiguen y protegen sus propios intereses en lugar del interés público, por ejemplo, manteniendo su información privada en secreto cuando les beneficia personalmente. Stiglitz cree que el gobierno es enormemente beneficioso en general, pero no tanto como podría serlo si los funcionarios tuvieran un espíritu público más consistente.

Joel Slemrod ha sido uno de los principales contribuyentes a la teoría y la política fiscal de la corriente principal durante los últimos 35 años. Recientemente especuló con que el comportamiento cívico dirigido a otros puede producir mucho más que una sociedad más amable y gentil. Señala algunos estudios que muestran una relación positiva entre el crecimiento económico y la prosperidad y lo que él denomina capital social, como el grado de confianza en los demás, la propensión a obedecer las normas de la sociedad y el comportamiento cívico. Las variables del capital social en estos estudios se obtienen mediante encuestas. Una conexión entre el comportamiento cívico y dirigido a los demás y el crecimiento económico supondría un gran impulso para la perspectiva dominante si se mantiene en un análisis posterior.